4.3.5 Global compacts

In september 2016 is tijdens een High-Level Meeting on Large Movements of Refugees and Migrants (HLM) te New York afgesproken om twee Mondiale Compacts te sluiten:één met betrekking tot vluchtelingen (Global compact on Refugees, GCR) en ÉÉn met betrekking tot veilige en ordelijke reguliere migratie (Global Compact on Safe, Orderly and Regular Migration, GCM).1 De formele consultaties voor deze mondiale Compacts zijn op 4 juli 2018 onder leiding van UNHCR afgerond en als onderdeel van de jaarlijkse omnibusresolutie dit najaar in de Algemene Vergadering van de VN in New York aangenomen. Beide Compacts zijn niet bindend, maar geven wel uitdrukking aan gemeenschappelijke uitgangspunten en intentieverklaringen van de ondertekenende staten bij de aanpak van de uitdagingen waar zij zich door de grote aantallen vluchtelingen zien gesteld en, voor ons thema van belang, ze benadrukken de noodzaak van samenwerking. De GCM werd door 164 staten gesteund tijdens een ministeriële conferentie in Marrakesh, nadat twaalf geïndustrialiseerde staten (waaronder zeven EU-lidstaten) zich hadden teruggetrokken, het pact in België de val van het kabinet-Michel inleidde, en de Nederlandse regering een ‘standpuntverklaring’ had bedongen waarin staat dat de afspraken niet juridisch bindend zijn. De GCM bevat in paragraaf 3.4 slechts enkele passages over vluchtelingen, maar die gaan over mensen die vanwege klimaatverandering op drift raken.2 Op 19 december 2018 is hij in de vorm van een resolutie van de Algemene Vergadering van de VN aangenomen.

Eerder op 17 december 2018 werd ook de GCR aangenomen door de VN.3 Het doel van de GCR is vierledig: het verbeteren van het verdelen van de lasten en de verantwoordelijkheid voor de bescherming van vluchtelingen wereldwijd; het versterken van nationale beschermingsregimes en mondiale capaciteit om de rechten van vluchtelingen te waarborgen; verbetering van de sociaal economische positie van vluchtelingen en opvanglanden, met name voor vrouwen en meisjes; een grotere inspanning om een oplossing te bieden voor mensen in langdurige vluchtsituaties en het bereiken van duurzame oplossingen. Om deze doelen te bereiken, voorziet het Vluchtelingenpact in een Comprehensive Response Framework (CRF) in deel II van het Pact en een Programme of Action in deel 3.4

Er zijn nieuwe structuren ontwikkeld voor internationale samenwerking, global refugee summits (de eerste zal worden gehouden in 2019, de tweede in 2021 en daarna elke drie jaar). Hopelijk zullen zij meer effect sorteren dan de summits die tot nu toe onder auspiciën van UNHCR hebben plaatsgehad, zoals de Syrië summit.5 Het idee is dat de deelnemende staten tijdens die bijeenkomsten toezeggingen doen over financiële, materiele en technische hulp die zij zullen bieden, hervestigingsmogelijkheden en andere wegen voor toelating en, als daar aanleiding voor is, voor ondersteuning van herkomstlanden de werken aan vrijwillige repatriëringsprogramma’s. Voorts zal een Gobal Support Platform worden gevestigd, gericht op het bieden van hulp (ondersteund door UNHCR) in specifieke vluchtelingensituaties, waarbij deelname afhankelijk zal zijn van de context. Verder breidt het Refugee Compact de reikwijdte van het begrip internationale bescherming enigszins uit zodat het ook personen omvat die geen vluchteling in strikte zin zijn maar wel om andere redenen internationale bescherming behoeven. Het hele Compact gaat echter uit van de breed gedeelde opvatting dat lidstaten geen verplichtingen hebben ten aanzien van vluchtelingen die zich (nog) niet op hun grondgebied bevinden. Zowel de financiering van opvang in de regio als hervestiging worden weliswaar gestimuleerd, maar het blijft allemaal op vrijwillige basis.

Gezien het afsluiten van de grenzen, de opkomst van nationalistische politiek en het beklemtonen van de eigen soevereiniteit is het bijzonder dat het is gelukt deze niet-bindende pacten te sluiten. Daar staat tegenover de halfhartige inzet van met name de rijkere VN-lidstaten die, hoewel zij hebben meegewerkt aan de totstandkoming, erop gericht lijkt te zijn om te voorkomen dat de Global Compacts enig daadwerkelijk juridisch effect hebben. Opnieuw blijkt dus dat staten veel belang aan hun soevereiniteit hechten op het gebied van asiel en migratiebeleid. De ware betekenis van de Compacts zal in de praktijk moeten blijken, maar de noodzaak van het delen van de verantwoordelijkheid is tenminste erkend en het besef dat gezamenlijk optreden is vereist, is doorgedrongen.