Raad zonder raadgevers? (SteR nr. 42) 2018/4.4:4.4 Modelinstructie voor de griffier

Raad zonder raadgevers? (SteR nr. 42) 2018/4.4

4.4 Modelinstructie voor de griffier

Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.

Het tweede lid van artikel 107a van de Gemeentewet1 draagt de gemeenteraad op in een instructie nadere regels te stellen over de taak en de bevoegdheden van de griffier. Ook voor deze instructie heeft de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) een model vastgesteld. Dit model is laatstelijk herzien in 2005. In dit onderzoek wordt uitgegaan van de tekst van de ‘Modelinstructie voor de griffier’,2 zoals deze gold op 1 januari 2018.

Graat legt in zijn annotatie op artikel 107a3 van de Gemeentewet meerdere keren een rechtstreeks verband met de door de raad vast te stellen verordening op de ambtelijke bijstand en fractieondersteuning uit artikel 33 en de mogelijke interferentie van de inhoud van deze verordening met de ambtsinstructie voor de griffier.

In de ambtsinstructie bepaalt de raad immers op welke wijze het ‘terzijde staan’ uit het eerste lid van artikel 107a van de Gemeentewet4 moet worden ingevuld.

‘Teneinde te bereiken dat de raad zich uitdrukkelijk over de positie van de griffier buigt, is in lid 2 imperatief voorgeschreven dat de raad een instructie voor de griffier vaststelt. Daarin kunnen de taken en de werkzaamheden van de griffier nader worden bepaald’,5

zegt Graat, terwijl hij over de algemene ondersteuning stelt:

‘De griffier staat de raad terzijde. Raadsleden en raadsfracties hebben op grond van art. 33 recht op ambtelijke bijstand en ondersteuning. In eerste instantie kan worden gedacht aan de griffier en de griffie. Daar is algemene kennis aanwezig. Voor specialistische kennis kan een beroep worden gedaan op het gewone ambtelijke apparaat, niet zijnde de griffie. Of dit via de griffie of rechtstreeks loopt kan in de door de raad vast te stellen verordening met betrekking tot de wijze waarop ambtelijke bijstand wordt verleend, worden geregeld.’6

De auteur gaat hierbij overigens ook voorbij aan de legitimiteit van de in het derde lid van artikel 33 van de Gemeentewet aan de raad toegekende zeggenschap over de reguliere ambtelijke organisatie van de gemeente en verwijst naar de letterlijke tekst van de vigerende bepaling in de Gemeentewet.

De teksten van de artikelen uit de Modelinstructie voor de griffier zijn kort en sober en lijken een minimalistische invulling van de imperatieve bepaling van het genoemde artikel 107a, tweede lid van de Gemeentewet. De eerste twee artikelen handelen over de griffier als ondersteuner van de gemeenteraad, waarbij in artikel 2 de agendering afzonderlijk benoemd wordt.

Artikel 1 Algemene ondersteuning

De griffier draagt zorg voor een goede en doelmatige ondersteuning van de leden van de raad.

Artikel 2 Agendering

De griffier ondersteunt de raad en zijn commissies bij het vaststellen van de agenda van de raads- en commissievergaderingen.

In deze artikelen zijn geen strijdigheden te bespeuren, zij het dat de toelichting op artikel 17 het tegengestelde zegt van de op dezelfde dag in 2005 gepubliceerde ‘Modelinstructie Gemeentesecretaris’. Maar daarover in de paragraaf over deze laatste modelinstructie meer.

De volgende artikelen handelen over de nadere invulling van de ondersteuning van de gemeenteraad door de griffier.

Artikel 3 Bijstand raadsvoorzitter

1. De griffier staat de voorzitter van de raad ter zijde bij zijn zorg voor een goede voorbereiding en een goed verloop van de vergaderingen van de raad.

2. De griffier kan de voorzitters van de raadscommissies ter zijde staan bij zijn zorg voor een goede voorbereiding en een goed verloop van de vergaderingen van de raadscommissies.

Artikel 4 Vergaderingen van de raad en raadscommissie

1. De griffier is aanwezig bij de raadsvergaderingen en draagt zorg voor een goede en tijdige verslaglegging van de vergaderingen.

2. De griffier kan aanwezig zijn bij de vergaderingen van de raadscommissies.

3. De griffier draagt zorg voor de verzending van de voorlopige agenda, notulen en overige stukken aan raadsleden.

Ook hier is het met name de toelichting op de artikelen in de Modelinstructie voor de griffier, die vraagtekens oproept. Allereerst zegt de toelichting: ‘Ook bijvoorbeeld het bodepersoneel gedraagt zich tijdens raads- en commissievergaderingen naar de aanwijzingen van de griffier.’8 Dat lijkt logisch, maar het is nergens formeel geregeld. En de vraag is of de gemeenteraad dit überhaupt kan regelen, aangezien het bodepersoneel tot het reguliere ambtelijke apparaat van de gemeente behoort en dus onder de verantwoordelijkheid en zeggenschap van het college van burgemeester en wethouders valt.

Het wordt nog opmerkelijker: ‘Vanwege de schaalgrootte van de gemeente kan de raad (...) kiezen (...) voor commissiegriffiers die onder het gezag van het college staan’, zegt de toelichting op de artikelen 3 en 4. Dat is vreemd. Het eerste lid van artikel 107a van de Gemeentewet bepaalt immers: ‘De griffier staat de raad en de door de raad ingestelde commissies bij de uitoefening van hun taak terzijde’. Er zit weliswaar een verschil in de ondersteuning door de griffier van de raad als zodanig ten opzichte van de raadscommissies, maar dit beperkt zich tot de verplichte aanwezigheid bij hun vergaderingen.

‘Van door de raad ingestelde raadscommissies, bestuurscommissies of andere commissies is de griffier qualitate qua griffier. Uit het feit dat de door de raad ingestelde commissies wel in art. 107a maar niet in art. 107b worden genoemd, blijkt in ieder geval dat de griffier ten opzichte van deze commissies in een andere positie staat dan ten opzichte van de raad. Lijfelijke aanwezigheid in vergaderingen van de desbetreffende commissies is niet vereist.’9

Er kan dus conform het eerste lid van artikel 107a van de Gemeentewet geen sprake zijn van commissiegriffiers, die ‘onder het gezag van het college staan’. De toelichting op de Modelinstructie voor de griffier slaat hier de plank mis. Overigens lijkt de steller van de Modelinstructie voor de griffier dit later in de toelichting ook te beseffen.

‘Ook de commissiegriffiers vallen onder het gezag van de griffier. Het heeft de voorkeur dat deze functionarissen niet binnen het reguliere ambtelijke apparaat blijven werken. De werkzaamheden zijn vergelijkbaar met die van de griffier in de raadsvergaderingen. In een dualistisch stelsel horen deze werkzaamheden losgekoppeld te worden van de secretaris en zijn organisatie’,

staat te lezen in de toelichting van artikel 8, maar direct aansluitend wordt de tegenstrijdigheid weer bevestigd:

‘Indien het, bijvoorbeeld gelet op de schaalgrootte van de gemeente, niet haalbaar is deze ambtenaren onder te brengen bij de griffie, dan zullen zij in ieder geval bij de uitvoering van de werkzaamheden als commissiegriffier overeenkomstig de aanwijzingen van de griffier moeten handelen. Dit laat onverlet dat het college in deze situatie de commissiegriffiers kan aanspreken indien zij hun taken niet naar behoren uitvoeren.’

De tekst van de betreffende artikelen in de Modelinstructie voor de griffier is dus valide; de toelichting, die toch vooral bedoeld is om de artikelen te verduidelijken, schept alleen maar verwarring en is zelfs in strijd met de Gemeentewet.

Artikel 5 van de Modelinstructie voor de griffier handelt over de ondersteuning van het seniorenconvent, het overlegorgaan van de fractievoorzitters met de voorzitter – en eventueel de eerste ondervoorzitter – van de gemeenteraad. De toelichting maakt duidelijk dat voor ‘seniorenconvent’ ook gelezen kan worden ‘presidium’ of ‘agendacommissie’. De griffier wordt in ieder geval aangewezen voor de ondersteuning van deze overleggen, die overigens geen grondslag hebben in de Gemeentewet.

Artikel 6 van de Modelinstructie voor de griffier kan weer tot meer discussie leiden:

Artikel 6 Ondersteuning onderzoekscommissie

Indien de raad een onderzoekscommissie als bedoeld in artikel 155a van de Gemeentewet instelt, ondersteunt de griffier deze commissie.

De toelichting op dit artikel lijkt duidelijk. ‘Indien de raad een enquêtecommissie instelt zal deze natuurlijk behoefte hebben aan ambtelijke ondersteuning. Het is logisch dat deze vanuit de griffie verschaft zal worden. De enquêtecommissie is immers een raadscommissie. Wellicht zal voor een dergelijke commissie tijdelijk extra personeel aangenomen moeten worden vanwege het intensieve en tijdelijke karakter van de werkzaamheden. Op grond van artikel 155a, achtste lid, van de Gemeentewet wordt een verordening opgesteld waarin nadere voorschriften worden gesteld met betrekking tot bedoelde enquêtes. Daarin worden ook regels gesteld over de ambtelijke bijstand.’10

Toch zaait juist de verwijzing naar het achtste lid van artikel 155a van de Gemeentewet verwarring. Dit artikel zegt:

‘Alvorens de raad besluit tot een onderzoek, stelt hij bij verordening nadere regels met betrekking tot deze onderzoeken. In elk geval worden daarin regels opgenomen over de wijze waarop ambtelijke bijstand wordt verleend aan de commissie.’

Waarom dan in de Modelinstructie voor de griffier regelen dat de griffier primair de ambtelijke ondersteuning vormt van een onderzoekscommissie? Beperkt de raad hiermee niet zijn eigen wettelijk recht (en plicht!) om bij het instellen van een onderzoekscommissie de ambtelijke ondersteuning van die commissie te regelen? Overigens staat net als in het derde lid van artikel 33 van de Gemeentewet ook hier ter discussie of de raad wel zeggenschap heeft over het inzetten van ambtenaren uit de reguliere ambtelijke organisatie van de gemeente en dit bij verordening kan vastleggen. Wat dat betreft is het voorsorteren op de griffie als ambtelijke ondersteuning een juiste richting.

Artikel 7 Ambtelijke bijstand

De griffier draagt er, zo nodig in samenwerking met de secretaris, zorg voor dat de leden van de raad desgevraagd ambtelijke bijstand verkrijgen. Voorschriften hierover worden gesteld bij de verordening op de ambtelijke bijstand en de fractieondersteuning.

Dit artikel, dat verwijst naar de verordening ambtelijke bijstand en fractieondersteuning, sluit aan bij de Modelverordening ambtelijke bijstand en fractieondersteuning. De enige vraag, die bij de formulering van dit artikel gesteld kan worden gaat over de woorden ‘zo nodig’. In principe dient alle ambtelijke bijstand verleend te worden via tussenkomst van de secretaris, maar – naar analogie van de Modelverordening – wordt ook hier de mogelijkheid opengelaten dat de griffier de secretaris overslaat en rechtstreeks ‘reguliere’ ambtenaren inschakelt.

Artikel 8 (Organisatie griffie)

1. De griffier geeft leiding aan de griffie.

2. De griffier bewaakt de eenheid in de uitoefening van de taken van de griffie.

3. De commissiegriffiers handelen overeenkomstig de aanwijzingen van de griffier.

Buiten de hierboven bij de behandeling van toelichting op de artikelen 3 en 4 van de Modelinstructie voor de griffier gemaakte opmerkingen over de positie van de commissiegriffiers, geeft dit artikel een duidelijke lijn aan met betrekking tot de organisatie van de griffie. Hiermee is ook voldaan aan de bepaling van het eerste lid van artikel 107e van de Gemeentewet.11

Tenslotte handelt artikel 9 van de Modelinstructie voor de griffier over de handelwijze bij verhindering van de griffier en de vervanging van deze.

Artikel 9 (Verhindering en vervanging)

Indien de griffier (meer dan ...dagen) verhinderd is zijn ambt te vervullen, doet hij daarvan tijdig mededeling aan de raad.

Dit is wel een zeer summiere uitwerking van artikel 107d van de Gemeentewet.12 Enige nadere duiding van hoe te handelen en op welk moment de taken en bevoegdheden van de griffier vervallen aan de loco-griffier zijn zeker aan te raden. De toelichting op de Modelinstructie voor de griffier helpt hier ook niet: ‘Deze artikelen behoeven geen toelichting’ zegt deze over het onderhavige artikel 9 en artikel 10, waarin de slotbepalingen staan beschreven.

Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.