4.6 Conclusie

Het is in het Nederlandse gemeenteland usance de VNG-modellen voor gemeentelijke verordeningen als maatgevend te beschouwen. De gemeentenvertrouwen erop dat hun belangenorganisatie secuur met deze modellen omgaat en dat deze juridisch onbetwistbaar zijn. Een extra zekerheid hierbij is dat de modelverordeningen voordat ze worden gepubliceerd, worden voorgelegd aan het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties om ze op juistheid en implementeerbaarheid te toetsen.

Bij de Modelverordening ambtelijke bijstand en fractieondersteuning blijkt dit op verschillende momenten fout te zijn gegaan. Al in 2002 lijken de opstellers van de Modelverordening – wellicht onder dezelfde tijdsdruk als de wetsbehandelaars van de Wet dualisering gemeentebestuur – niet voorbereid te zijn geweest op het amendement De Cloe c.s. over de fractieondersteuning1. In ieder geval waren ze niet voorbereid op de verplichte raadsgriffier. Dit was de reden dat gemeenten pas een jaar na de inwerkingtreding van de Wet dualisering gemeentebestuur een verordening op de ambtelijke bijstand en fractieondersteuning (conform artikel 33, derde lid van de Gemeentewet) hoefden te hebben ingevoerd.

In de eerste paragraaf van de Modelverordening (over de ambtelijke bijstand) is sprake van onduidelijkheid over de rollen van enkele belangrijke actoren. Met name de rol van de burgemeester en die van de gemeentesecretaris lijkt eerder gebaseerd te zijn op wishful thinking dan op juridische realiteit. De rol van de burgemeester als eindbeslisser in conflicten over het al dan niet verlenen van ambtelijke bijstand lijkt logisch, maar is niet op wettelijke taken of bevoegdheden gebaseerd. De rol van de secretaris als directe contactpersoon voor raadsleden is eveneens niet in overeenstemming met letter noch geest van de aangepaste Gemeentewet.

De tekortkomingen van het tweede deel van de Modelverordening (over de fractieondersteuning) zijn van een andere orde. Ze zijn ernstiger. Ondanks het feit dat in de eerste jaren van gebruik van de Modelverordening bleek dat deze geen rekening hield – en zelfs in strijd was – met de ‘subsidietitel’2 uit de Algemene wet bestuursrecht, werd de verordening bij de herziening in 2010 slechts uitgebreid met een nieuw – laatste – artikel, waarin deze titel van toepassing werd verklaard. De Modelverordening werd niet aangepast, waardoor de strijd met de formele wetgeving in stand bleef.

Eenzelfde slordigheid blijkt uit het ‘verwijderen’ van de mogelijkheid tot het opleggen van geheimhouding voor raadsleden aan wie ambtelijke bijstand verleend wordt door ambtenaren vanuit het reguliere ambtelijke apparaat. Het desbetreffende artikel werd weliswaar uit de Modelverordening verwijderd, maar in de toelichting bleef de alinea over de geheimhouding ongewijzigd. Inclusief het grote belang dat hieraan gehecht wordt vanwege de positie van de ambtenaar, die de ambtelijke bijstand verleent.

Anno 2018 is de Modelverordening ambtelijke bijstand en fractieondersteuning van de VNG een juridisch gedrocht, dat zo snel mogelijk vervangen moet worden. Er lag begin 2015 een aangepaste modelverordening in concept klaar, die al was goed bevonden door het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, maar deze werd – nadat de auteurs kennis hadden kunnen nemen van de eerste bevindingen van het onderhavige onderzoek – weer ingetrokken. Ook in deze nieuwe Modelverordening was immers nog sprake van veel van de geconstateerde tekortkomingen.

Het is van groot belang dat er zo snel mogelijk een nieuwe Modelregeling aan de Nederlandse gemeenten wordt voorgelegd, die in lijn is met de formele wetgeving en werkbaar is voor gemeenten. Deze Modelregeling moet in lijn zijn met twee andere modellen van de VNG, namelijk de modelinstructies voor de griffier en voor de gemeentesecretaris. Daarom is het van belang deze eveneens kritisch te bezien.

Bij zowel de Modelinstructie voor de griffier als die voor de gemeentesecretaris valt op dat er weliswaar links zijn naar de verstrekking van ambtelijke bijstand vanuit de reguliere gemeenteambtenaren, maar dat een werkbare combinatie met de modelverordening Ambtelijke bijstand en fractieondersteuning ontbreekt.

De Modelinstructie voor de gemeentesecretaris is zelfs dermate achterhaald,3 dat ze op geen enkele manier kan bijdragen aan een meer op het duale systeem afgestemde verlening van ambtelijke bijstand aan de gemeenteraad en zijn leden. Ook verderop in de modelinstructie wordt tenminste de schijn gewekt dat de schrijvers ervan niet (geheel) op de hoogte waren van de inhoud en strekking van de modelverordening ambtelijke bijstand en fractieondersteuning.

Ook in de Modelinstructie voor de griffier is er weliswaar aandacht voor het verlenen van ambtelijke bijstand – en sluit deze beter aan op de bijbehorende modelverordening – maar wordt niet de stap gezet om de griffier verdergaande bevoegdheden te geven ten opzichte van de door het college van burgemeester en wethouders ter beschikking gestelde ambtenaren vanuit de reguliere ambtelijke dienst. Hierbij kan met name gedacht worden aan het feitelijk detacheren van die ambtenaren bij de griffie ten tijde van het verlenen van de ambtelijke bijstand, waardoor ze over de verrichte werkzaamheden slechts verantwoording hoeven af te leggen aan de griffier (en de werkgeverscommissie uit de gemeenteraad) en niet aan de gemeentesecretaris (en het college van burgemeester en wethouders). Hierdoor kan voorkomen worden dat een ambtenaar na terugkomst op zijn reguliere werkplek ter verantwoording geroepen wordt door de wethouder of de secretaris over het inhoudelijke – vaak van het collegebeleid afwijkende – advies dat hij gegeven heeft.

Beide instructies bieden echter de mogelijkheid om – in combinatie met een totaal vernieuwde Modelverordening over de ambtelijke bijstand – de verlening van ambtelijke bijstand aan de gemeenteraad en zijn leden op een juridisch verantwoorde manier te regelen.