6.7.3.2 Het kader voor het opleggen van subsidieverplichtingen in de subsidietitel van de Awb

De artikelen 4:37 tot en met 4:39 van de Awb normeren de bevoegdheid tot het opleggen van subsidieverplichtingen door bestuursorganen die Awbsubsidies verstrekken.1 Deze artikelen zijn in beginsel ook van toepassing wanneer bestuursorganen Europese subsidies verstrekken die als Awb-subsidies kwalificeren, en daarbij subsidieverplichtingen willen opleggen. Uit paragraaf 6.7.2 blijkt echter dat ook uit de Europese subsidieregelgeving rechtstreeks subsidieverplichtingen kunnen voortvloeien. In de Europese subsidieregelgeving neergelegde verplichtingen die niet rechtstreeks doorwerken in de nationale subsidieverhouding, maar wel relevant zijn voor de eindontvanger, dienen te worden getransformeerd tot een subsidieverplichting in de zin van de subsidietitel van de Awb.

Artikel 4:37 van de Awb bevat acht standaardverplichtingen die kunnen worden opgelegd, ook wanneer de subsidieverlening niet berust op een wettelijke regeling of wanneer de bijzondere subsidieregeling geen bevoegdheid geeft tot het opleggen van deze verplichtingen.2 Dit betekent dat deze verplichtingen direct in het besluit tot subsidieverlening kunnen worden opgenomen.3 De bevoegdheid tot het opleggen van deze verplichtingen vloeit rechtstreeks voort uit de Awb. De in het eerste lid van artikel 4:37 van de Awb genoemde verplichtingen hebben als gemeenschappelijk kenmerk dat ze veelvuldig worden opgelegd en voor het doelmatig hanteren van het subsidieinstrument van groot belang zijn.4 Het gaat om verplichtingen met betrekking tot a) aard en omvang van de activiteiten waarvoor subsidie wordt verleend; b) de administratie van aan de activiteiten verbonden uitgaven en inkomsten; c) het voor de subsidievaststelling verstrekken van gegevens en bescheiden die nodig zijn voor een beslissing omtrent de subsidie; d) de te verzekeren risico's; e) het stellen van een zekerheid voor verleende voorschotten; f) het afleggen van rekening en verantwoording omtrent de verrichte activiteiten en de daaraan verbonden uitgaven en inkomsten, voor zover deze voor de vaststelling van de subsidie van belang zijn; g) het beperken of wegnemen van de nadelige gevolgen van de subsidie voor derden; h) het uitoefenen van controle door een accountant als bedoeld in artikel 393, eerste lid, van Boek 2 BW op het door het bestuursorgaan gevoerde financiële beheer en de financiële verantwoording daarover. Voor zover de Europese subsidieregelgeving dergelijke verplichtingen voorschrijft, kunnen zij gelet op het voorgaande zonder meer in het besluit tot verlening van de Europese subsidie worden neergelegd.

Dit ligt anders voor de zogenoemde doelgebonden verplichtingen die worden geregeld door artikel 4:38 van de Awb. Het gaat om verplichtingen die redelijkerwijs noodzakelijk en geschikt zijn om het met de subsidie nagestreefde doel te verwezenlijken.5 Voor zover de subsidie op een wettelijk voorschrift berust, kunnen ingevolge artikel 4:38, tweede lid, van de Awb dergelijke verplichtingen alleen worden opgelegd wanneer daarvoor bij of krachtens een wettelijk voorschrift de bevoegdheid bestaat. Op zichzelf zou een Europese verordening ook als wettelijk voorschrift kunnen dienen, mits het gaat om een onvoorwaardelijk en voldoende nauwkeurige bepaling die is gericht tot de eindontvanger van de Europese subsidie.6 Voor zover geen grondslag in een Europese verordening is te vinden, dient deze te worden gevonden in het nationale recht. In de rechtspraktijk wordt er geen probleem van gemaakt indien regelingen waarin de wettelijke grondslag voor het verstrekken van subsidies is neergelegd, bepalen dat bij de subsidieverlening verplichtingen kunnen worden opgelegd die strekken tot verwezenlijking van het doel van de subsidie.7 Voor de Europese subsidies uit de migratiefondsen, Een Leven Lang Leren en Jeugd in Actie, bestaat geen wettelijke grondslag. In dat geval kunnen de doelgebonden verplichtingen direct in het besluit tot subsidieverlening worden neergelegd.8 Indien het opleggen van dergelijke verplichtingen voortvloeit uit de Europese subsidiebesluiten of andere Europese documenten, dan behoeft daarvoor dus niet een nationaalrechtelijke grondslag te bestaan.

Artikel 4:39 van de Awb ziet op het opleggen van verplichtingen die niet strekken tot verwezenlijking van het doel van de subsidie. De zogenoemde niet-doelgebonden verplichtingen moeten betrekking hebben op de wijze waarop, of de middelen waarmee de gesubsidieerde activiteit wordt verricht.9 Het gaat daarbij bijvoorbeeld om milieueisen of het voorschrijven van een positieve actie ten behoeven van minderheden en vrouwen.10 Dergelijke eisen zijn ook in de Europese subsidieregelgeving te vinden. Aan ontvangers van Europese landbouwsubsidies uit het ELGF en het ELFPO wordt bijvoorbeeld de eis gesteld dat aan de randvoorwaarden wordt voldaan. Deze randvoorwaarden bestaan uit beheerseisen — milieuvoorschriften, eisen inzake de identificatie en registratie van dieren — en eisen inzake de goede landbouw-en milieuconditie van de landbouwgronden.11 Deze randvoorwaarden hangen niet in alle gevallen samen met het doel van de subsidie.12

Niet-doelgebonden verplichtingen kunnen slechts aan de subsidie worden verbonden voor zover dit bij wettelijk voorschrift is bepaald.13 Dit wettelijk voorschrift kan ook door een lagere regelgever worden vastgesteld.14 Zoals besproken kan ook een Europese verordening als een wettelijk voorschrift worden aangemerkt. Er moet dan wel sprake zijn van een onvoorwaardelijk en voldoende nauwkeurige subsidieverplichting die is gericht tot de eindontvanger van de Europese subsidie. Niet-doelgebonden subsidieverplichtingen die voortvloeien uit Europese subsidiebesluiten dienen steeds te worden geïmplementeerd in een wettelijk voorschrift.

De artikelen 4:37 tot en met 4:39 van de Awb bieden een toereikend kader om alle verplichtingen die in de Europese subsidieregelgeving zijn neergelegd en moeten doorwerken in de nationale subsidieverhouding, aan de eindontvanger van de Europese subsidie te kunnen opleggen. Het verdient wel aanbeveling om in de Wet inzake Europese subsidies de bevoegdheid neer te leggen voor het subsidieverstrekkende bestuursorgaan om (niet-)doelgebonden verplichtingen op te leggen, voor zover de Europese subsidieregelgeving dat vereist.

Doorgaans zullen de subsidieverplichtingen in de Nederlandse bijzondere subsidieregeling zijn neergelegd dan wel uitgewerkt en in het besluit tot subsidieverlening worden herhaald.

Een aantal subsidieverplichtingen vloeit rechtstreeks voort uit de subsidietitel van de Awb. Deze behoeven derhalve niet te worden neergelegd in de besluiten tot subsidieverlening. Het betreft allereerst artikel 4:45 waarin de verplichting is neergelegd om rekening en verantwoording af te leggen over de besteding van subsidiegelden. Ten tweede is het mogelijk om bij wettelijk voorschrift of — indien de subsidie niet op een wettelijk voorschrift berust — in het besluit tot subsidieverlening te bepalen dat voor zover het verstrekken van de subsidie heeft geleid tot vermogensvorming, de ontvanger van de subsidie daarvoor een vergoeding verschuldigd is aan het bestuursorgaan.17 Dit artikel is relevant gelet op de voor ESF en EFRO geldende Europese regels voor inkomstengenererende projecten.18

De meeste subsidieverplichtingen eindigen door het besluit tot subsidievaststelling.19 Dit neemt niet weg dat verplichtingen opgelegd bij de subsidieverlening na het moment van subsidievaststelling naar hun aard kunnen voortduren.20 Ook de Europese subsidieregelgeving vereist soms dat subsidieverplichtingen blijven gelden, nadat is bepaald op welk bedrag de eindontvanger van de Europese subsidie na uitvoering van het project recht heeft. Een voorbeeld biedt de al genoemde eis dat de lidstaat of de beheersautoriteit erop toeziet dat de bijdrage uit de fondsen voor een concrete actie die een investering in infrastructuur of een productieve investering omvat, alleen blijft gehandhaafd als die concrete actie gedurende vijf jaar na de voltooiing ervan geen substantiële wijziging ondergaat.21 De Europese subsidieregelgeving gaat er verder van uit dat ambtenaren van de Europese Commissie te allen tijde bevoegd zijn om projecten te controleren. In de praktijk wordt in Nederlandse besluiten tot subsidieverlening bijvoorbeeld de verplichting neergelegd dat 'de aanvrager (...) alle redelijkerwijs te vergen medewerking (zal) verlenen aan evaluatieonderzoeken, aan toezicht van en controles door met de uitvoering van het ESF belaste instanties en door deze aan te wijzen derden.'

Voortdurende verplichtingen mogen niet pas in het besluit tot subsidievaststelling worden neergelegd. De subsidieontvanger moet immers bij het aangaan van de subsidieverhouding van zijn verplichtingen op de hoogte kunnen zijn. Dit betekent dat de voortdurende subsidieverplichting in de nationale subsidieregeling23 dan wel in het besluit tot subsidieverlening moet zijn neergelegd. Uiteraard bestaat er geen bezwaar tegen en verdient het zelfs aanbeveling dat de voortdurende subsidieverplichtingen in het besluit tot subsidievaststelling worden herhaald.24