3.3.3 Redenen voor vervolging in beleidsregels van het OM

Spiegelbeeldig aan de sepotgronden geven aanwijzingen en richtlijnen voor strafvordering aan welke redenen het om hanteert voor het afdoen van strafbare feiten. Er is echter wel een duidelijk verschil: de sepotgronden geven een opsomming van redenen die men kan gebruiken om een beslissing tot nietvervolgen te administreren, maar ze hebben geen verplichtend karakter. Dat geldt althans zolang de rechter nog niet uit de Aanwijzing gebruik sepotgronden afleidt dat een verdachte gerechtvaardigd vertrouwen kon ontlenen aan de overeenkomst van zijn zaak met de omschrijving van een sepotgrond. Het strafvorderingsbeleid heeft dat bindende karakter wel. Dat komt tot uitdrukking in de keuzes die in de aanwijzingen en richtlijnen van het Openbaar Ministerie worden aangegeven wanneer de daarin genoemde voorwaarden aanwezig zijn. Daarmee zijn deze beleidsinstrumenten sterk gericht op de kenmerken van het strafbare feit, de omstandigheden waaronder dat zich heeft voorgedaan en de ernst van het feit, zoals dat naar voren komt uit een vergelijking met bepaalde in de instrumenten aangewezen factoren.

Hier is ook een duidelijke tegenstelling in vergelijking met de sepotgronden. Deze pasten vooral in een negatieve interpretatie van het opportuniteitsbeginsel. De richtlijnen en aanwijzingen van het om geven echter een methode om te beslissen waarom wél tot de inzet van bepaalde strafrechtelijke instrumenten moet worden overgegaan. Dat lijkt goed samen te gaan met een positieve interpretatie van het opportuniteitsbeginsel. De in de beleidsregels gespecifieerde factoren geven immers een antwoord op de vraag waarom er tot de inzet van strafrechtelijke middelen moet worden overgegaan, of bieden tenminste een leidraad voor de beslissing die moet worden bereikt. De praktische toepassing van de beleidsregels wordt tot op grote hoogte bepaald door het gebruik van het computerprogramma bos /Polaris. Welke beslissing het om in een zaak uiteindelijk neemt, is daarmee sterk afhankelijk van de inhoud van de gebruikte factoren, mede omdat de geautomatiseerde besluitvorming niet uitnodigt tot een zelfstandige afweging van de kant van de beslisser. Dat kan ertoe leiden dat relevante gezichtspunten die niet adequaat kunnen worden opgenomen in een geautomatiseerd beslissysteem, onderbelicht raken. Of deze werkwijze geheel verenigbaar is met de positieve interpretatie van het opportuniteitsbeginsel, zal daarom nog moeten worden bezien.

Niet alleen het beslissen over de inzet van strafrechtelijke middelen en de modaliteit daarvan is een onderwerp van het beleid, maar ook de te vorderen straf is daarin opgenomen. Door middel van het Kader voor strafvordering1 wordt door het om een geüniformeerd beleid nagestreefd, zodat voor vergelijkbare delicten ‘ongeacht plaats of beoordelaar, vergelijkbare straffen worden gevorderd’. Dat hoofddoel van geüniformeerde strafvordering wordt vergezeld van het doel van de richtlijnen om ‘een beredeneerde indicatie van de modaliteit en strafmaat te geven bij de beoordeling van strafbare feiten’. Daarbij wordt overigens wel erkend, en er expliciet op gewezen, dat er een algemene bevoegdheid bestaat om af te wijken van de uitkomst die wordt voorgeschreven door de beleidsregels van het om. Die uniformering wordt dus wel bevorderd door het strafvorderingsbeleid, maar niet strikt doorgevoerd. Het Kader voor strafvordering bevat de systematiek van het strafvorderingsbeleid, aan de hand waarvan in een strafzaak allereerst per feit het aantal ‘strafpunten’ wordt berekend, met toepassing van verschillende beoordelingsfactoren.

In die beoordelingssystematiek moet eerst het ‘basisdelict’ worden vastgesteld, waartoe in de richtlijnen voor strafvordering omschrijvingen zijn opgenomen. Aan dat basisdelict is een aantal ‘basispunten’ toegekend, die het uitgangspunt vormen van de berekening van het aantal strafpunten dat aan het feit moet worden verbonden. Wanneer aan een feit die basispunten zijn toegekend, zijn er zes categorieën van beoordelingsfactoren die bepalen wat het uiteindelijke aantal strafpunten bedraagt. De eerste categorie daarvan betreft de ‘basisfactoren’. Daarbij gaat het om ‘concreet aanwijsbare omstandigheden die, ongeacht het basisdelict, altijd even sterk strafverzwarend moeten worden geacht’. Deze basisfactoren zijn ook in de richtlijn opgenomen en verhogen het aantal strafpunten met een geheel aantal. De tweede categorie beoordelingsfactoren betreft ‘delictspecifieke factoren’. Hierbij gaat het om omstandigheden die leiden tot een percentuele verhoging van het aantal strafpunten (waarbij de verhoging ook met inachtneming van de basisfactoren plaatsvindt). Bij deze delictspecifieke factoren gaat het bijvoorbeeld om de relatie tussen de verdachte en het slachtoffer, om de discriminatoire aard van het delict of de samenhang met een evenement. Ook de omstandigheid dat er sprake was van medeplegen kan op deze manier tot een percentuele verhoging van het aantal strafpunten leiden. De derde categorie beoordelingsfactoren betreft ‘wettelijke factoren’. Dit zijn beoordelingsfactoren die zijn gebaseerd op ‘algemene wetsartikelen’, die in beginsel van toepassing zijn op alle delicten. De omstandigheden waarop deze beoordelingsfactoren zijn gebaseerd zijn daarom terug te vinden in het algemeen deel van het Wetboek van Strafrecht, zoals de poging en de medeplichtigheid. Wanneer een dergelijke omstandigheid aanwezig is, leidt dat tot een percentuele verhoging of verlaging van het aantal strafpunten. Het betreft daarbij overigens niet altijd wettelijke strafverzwarende of strafverminderende omstandigheden, want uitlokking en doen plegen worden hier ook onder begrepen. De vierde categorie beoordelingsfactoren betreft de recidiveregeling, die wordt gezien als een verwerking van een kenmerk van de persoon van de verdachte. De mate van recidive leidt tot de verhoging van het aantal strafpunten met een bepaald percentage, waarbij de berekening plaatsvindt over het aantal strafpunten dat als resultaat van de basispunten, basisfactoren en de eerder genoemde beoordelingsfactoren verkregen is. Die regel geldt overigens bij elke percentuele verhoging in dit beslissingsschema. De vijfde categorie beoordelingsfactoren betreft de draagkracht van de verdachte. Daarvoor geldt dat het Kader voor strafvordering als uitgangspunt neemt dat de draagkracht van rechtspersonen eenvoudiger is vast te stellen dan de draagkracht van natuurlijke personen. Daarom is voor economische en milieudelicten, die vaak door rechtspersonen gepleegd worden, een beoordelingsfactor opgenomen die een gebrekkige draagkracht vertaalt in een lager aantal strafpunten. Voor natuurlijke personen is er geen draagkrachtregeling in het beleid opgenomen, maar wijst het Kader op de algemene afwijkingsbevoegdheid van de beleidsregels, die gebruikt kan worden om in concrete gevallen bij weinig draagkrachtige natuurlijke personen voor een andere afdoening te kiezen dan op grond van het aantal strafpunten is aangewezen. De zesde en laatste categorie heeft betrekking op mogelijk te bieden maatwerk, waarbij het aantal strafpunten niet wordt veranderd, maar wel een andere afdoeningsmodaliteit gekozen kan worden, een reclasseringsrapportage aangevraagd, of dat de beoordelaar wordt aangewezen om te overleggen met de officier van justitie.

Wanneer de strafpunten per feit zijn berekend, worden deze opgeteld zodat een totaal aantal strafpunten wordt verkregen, waarmee vervolgens wordt bepaald voor welke sanctie moet worden gekozen. Bij die bepaling worden sanctiepunten bepaald door aan de strafpunten een afnemend grensnut toe te kennen: een toename van het aantal strafpunten leidt tot een steeds geringere toename van het aantal sanctiepunten. Het aantal sanctiepunten is vervolgens bepalend voor de sanctie die als nastrevenswaardig wordt gezien: tot en met 20 sanctiepunten dient bij strafbeschikkingen een geldboete te worden opgelegd of anders een geldtransactie te worden aangeboden. Tussen de 20 en 30 sanctiepunten is het afhankelijk van de aard van het delict en de omstandigheden van de verdachte of er een geldboete of geldtransactie volgt, of dat er een taakstraf door het om wordt opgelegd. Tussen de 30 en 90 sanctiepunten dient er door het om een taakstraf te worden opgelegd. Tussen de 90 en 120 sanctiepunten dient er gedagvaard te worden en daarbij een taakstraf te worden geëist. Boven de 120 sanctiepunten dient er gedagvaard te worden en een gevangenisstraf te worden geëist.

Dit kader geeft daarmee een vrijwel uitsluitend op de kenmerken van het strafbare feit gerichte beoordeling van het algemeen belang. Deze kenmerken worden geacht een goede inschatting te kunnen geven van de ernst van het feit, die daarmee redengevend is voor de beslissing om voor een bepaalde vorm van afdoening te kiezen. Persoonlijke omstandigheden kunnen niet of nauwelijks in deze beleidsinstrumenten worden opgenomen, omdat ze te zeer afhankelijk zijn van het concrete geval. Wellicht is het ook niet goed mogelijk om daar een kwantitatieve methode bij te gebruiken zoals in het Kader voor Strafvordering gehanteerd wordt. Voor een verwerking in de vervolgingsbeslissing van persoonlijke omstandigheden zijn de sepotgronden een meer geschikt instrument. Het strafvorderingsbeleid van het om geeft door zijn gerichtheid op de ernst van het feit met name uitdrukking aan de notie van proportionaliteit van straffen: er wordt daarmee een verhouding gezocht tussen de strafrechtelijke reactie van de overheid en de concrete kenmerken van het strafbare feit. In zoverre kan gezegd worden dat daaraan een retributivistisch uitgangspunt ten grondslag ligt.