III.5.4.4 Relevantie van een goede afbakening van drijverschap

Wie drijft een inrichting? Het antwoord op deze (ogenschijnlijk eenvoudige) vraag kent meerdere dimensies en heeft een behoorlijk aantal pagina’s gevuld. Daarmee rijst de vraag waarom deze uitgebreide bespreking van drijverschap nodig is. In de eerdere paragrafen is gebleken dat er in de jurisprudentie en literatuur nog regelmatig verwarring bestaat met betrekking tot de relevantie van drijverschap en de invulling van de zeggenschapstoets. De verschillende interpretaties van de zeggenschapstoets leiden tot rechtsonzekerheid en willekeur; reeds daarom kan het geen kwaad om de criteria voor drijverschap nog eens op een rij te zetten.

Maar had de bespreking van drijverschap niet korter en simpeler gekund? Ik denk van niet, omdat een oppervlakkige omschrijving van de zeggenschapstoets onvoldoende richtinggevend is in ingewikkeldere situaties. Juist bij grotere inrichtingen is het belangrijk om te begrijpen welke (rechts)persoon waarvoor verantwoordelijk is. De twee dimensies van de zeggenschapstoets geven structuur aan de beoordeling van normadressaatschap en waarborgen een goede balans tussen zeggenschap en verantwoordelijkheid.

Bovendien moet worden bedacht dat de adressering van milieunormen vergaande gevolgen heeft voor de aansprakelijkheid (of een gebrek daaraan) van de betrokkenen bij een inrichting. Een te restrictieve adressering van inrichtinggerelateerde normen – dus te hoge eisen aan de ondergrens van zeggenschap of te brede zijgrenzen – zorgt ervoor dat verantwoordelijkheid verdampt. Daardoor rust de verplichting tot de naleving van de norm op een (te) kleine groep (rechts)personen. Bovendien staan de drijvers bij een restrictieve interpretatie verder af van de exploitatie van de inrichting,1 hetgeen botst met de feitelijke insteek van de zeggenschapstoets. Nog belangrijker: naarmate de afstand van drijvers tot de werkvloer groter wordt, wordt het ook lastiger om een drijver aan te spreken als overtreder. Door de grotere afstand is het immers moeilijker om aan te tonen dat een voorgevallen verboden gedraging kan worden toegerekend aan de drijver, waardoor de drijver minder snel kan worden aangemerkt als pleger.2

De restrictieve uitleg kan ook niet worden gladgestreken door de personen binnen de organisatie – die door de restrictieve uitleg van de zeggenschapstoets drijverschap ontlopen – aan te spreken via de deelnemingsvormen medeplegen of feitelijk leidinggeven. Voor die deelnemingsvormen is weliswaar niet vereist dat de overtreder zelf normadressaat is, maar ligt de drempel voor aansprakelijkheid hoger dan bij plegen. Bij medeplegen moet het bevoegd gezag aantonen dat er sprake was van nauwe en bewuste samenwerking en opzet op zowel de deelnemingshandeling als op het grondfeit. De figuur van feitelijk leidinggeven biedt mogelijk nog soelaas, maar dan geldt dat de rechtspersoon is kwestie een overtreding heeft begaan (accessoriteitsvereiste) en ook bij deze deelnemingsvorm moet worden aangetoond dat er (voorwaardelijk) opzet aanwezig was bij de betrokkene ten aanzien van de delictsgedraging. Ondanks de komst van de nieuwe aansprakelijkheidsfiguren heeft de restrictieve adressering dus weldegelijk invloed op de handhaafbaarheid van de normen.3

Ook een extensieve adressering van vergunningen en algemene regels is onwenselijk, want daardoor rusten vergaande verplichtingen op een te grote kring personen. Dit kan leiden tot onredelijke situaties, zeker wanneer de geschonden norm een zeer ruim geformuleerde verboden (of geboden) gedragingen bevat. Neem bijvoorbeeld meldplicht bij ongewone voorvallen van artikel 17.1 Wm, in combinatie van een extensieve uitleg van drijverschap – dat wil zeggen, een lage ondergrens van de zeggenschapstoets en smalle zijgrenzen. Wanneer er sprake is van een ongewoon voorval en niemand binnen de inrichting hiervan melding doet of maatregelen neemt, dan kan in beginsel iedereen die binnen de ruime definitie van drijverschap valt aangemerkt worden als overtreder. Voor reparatoire sancties is verwijtbaarheid van de aangesprokene niet vereist, en door het nalaten vervult iedereen binnen de inrichting de objectieve zijde van de delictsomschrijving van 17.1 Wm. Daarmee staat juridisch gezien er niets aan in de weg om een bestuurlijke sanctie op te leggen aan personen die relatief weinig feitelijke zeggenschap hebben over de inrichting, zoals (uitvoerende) werknemers. De soep zal vast niet zo heet worden gegeten; er zijn veel juridische en praktische redenen denkbaar waarom werknemers bij de handhaving buiten schot zullen blijven. Toch lijkt het me beter dat die keuze niet wordt gelaten aan het bevoegd gezag, maar dat deze uitkomst is geborgd in de uitleg van de wet.

Al met al is het voor de rechtszekerheid, rechtsgelijkheid, rechtvaardigheid en handhaafbaarheid van inrichtinggerelateerde milieunormen van belang dat er goed wordt nagedacht over de eisen die gesteld worden in het kader van drijverschap, dat deze eisen helder zijn en dat ze correct worden toegepast. De concretisering van de zeggenschapstoets waar ik in dit artikel voor pleit, past goed in het wettelijke systeem en zorgt voor een goede balans tussen verantwoordelijkheid en aansprakelijkheid, en zorgt ervoor dat ook binnen complexe inrichtingen voor verschillende delen en op verschillende niveaus een normadressaat aangewezen kan worden.