2.10.3 Introductie regels budgetdiscipline, verbetering meerjarencijfers en de toenemende rol van de regeerakkoorden voor het financiële kader

Naast deze wettelijke aanpassingen in het comptabele bestel werd een betere beheersing van de begroting en het begrotingsbeleid nagestreefd door de introductie van de regels budgetdiscipline – voorheen regels van het stringente begrotingsbeleid – en de verbetering van de kwaliteit van de meerjarencijfers. In 1987 werden door de toenmalig Minister van Financiën Ruding de regels budgetdiscipline geïntroduceerd.1 Het doel van de introductie was om de beheersing van de begroting te verbeteren en te zorgen dat er geen grote overheidstekorten meer konden ontstaan.2 Vooraf werden bepaalde begrotingsnormen opgesteld. Deze normen stelden financiële grenzen aan het beleid. Hoe moest worden omgegaan met overschrijdingen van de begrotingsnormen werd vervolgens vastgelegd in de regels budgetdiscipline. Deze regels dienden als het ware als handhavingsregels. Deze regels werden neergelegd in het regeerakkoord.

Het terugdringen van het financieringstekort in de jaren tachtig van de vorige eeuw was succesvol gebleken. Dit werd bereikt door gebruik te maken van saldosturing: er werd een tijdpad afgesproken waaraan moest worden voldaan ongeacht de economische omstandigheden. Dit betekent dat op iedere verandering in de raming werd gereageerd.3

Het versterken en verbeteren van de meerjarencijfers – dit zijn de cijfers voor het komende begrotingsjaar en de daaropvolgende vier jaren – werd vanaf 1986 ingezet als instrument om de beheersing van de overheidsfinanciën te verbeteren. Zonder financiële prognoses is het moeilijk om beleid te maken. De meerjarencijfers werden vervolgens gekoppeld aan het regeerakkoord en vormden een normatief kader waarbinnen de beleidsontwikkeling van het kabinet en de normen voor het begrotingsbeleid werden vastgesteld voor de gehele regeerperiode. Door de koppeling met het regeerakkoord betekende dit volgens Minderman dat de Tweede Kamer materieel instemde met het meerjarig financieel kader.4 Het belang van correcte meerjarencijfers was daarom groot. De cijfers vormen volgens Minderman dan ook de ‘ruggengraat’ van de financiële besluitvorming van de Rijksoverheid en liggen ten grondslag aan de jaarlijkse begrotingscijfers.5

De toenemende focus van zowel de regering als de Tweede Kamer op de verbetering van het financieel beheer, heeft er ook toe geleid dat in het regeerakkoord steeds meer aandacht werd besteed aan het financiële beleid. Vanaf 1982 besloeg een groot deel van het regeerakkoord het financieel-sociaaleconomisch beleid dat werd gevoerd door het kabinet, met veel gedetailleerde voorstellen over onder andere het meerjarig budgettair beleid. Voor het eerst werden de uitgaven in een regeerakkoord ‘gekwantificeerd’.6 Zowel de financiële kaders, doelstellingen en hoofdpunten van het financiële beleid werden in het regeerakkoord vastgelegd.7 In een tijd waarin de overheidsfinanciën weer op orde moesten worden gebracht was het regeerakkoord overigens het instrument bij uitstek waarin de te nemen maatregelen alvast konden worden afgesproken. De politieke binding van de coalitiepartijen aan het regeerakkoord kon voorkomen dat later nog moest worden onderhandeld over de vaak ingrijpende maatregelen.8 Ook de koppeling tussen de meerjarencijfers en het regeerakkoord maakte dat het regeerakkoorden in belang toenamen. In de akkoorden werden de uitgavenplafonds per ministerie veelal voor één regeringsperiode vastgesteld. Het regeerakkoord was en is nog steeds vrijwel het enige moment waarop er een integrale afweging van de begroting plaatsvindt.