Bundeling van omgevingsrecht (R&P nr. SB5) 2012/3.6.3:3.6.3 Toekomstbestendige samenhangcriteria

Bundeling van omgevingsrecht (R&P nr. SB5) 2012/3.6.3

3.6.3 Toekomstbestendige samenhangcriteria

Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.

De wetgever zal eerder een toekomstbestendig wetssysteem realiseren naarmate in de wetssystematische opbouw wordt gekozen voor het gebruik van toekomstbestendige systeemordeningscriteria. Daarbij bedoel ik ordeningscriteria waarvan mag worden verwacht, dat die niet alleen op dit moment, maar ook in de toekomst valide zijn.

Dat kunnen in de eerste plaats zakelijke systeemordeningscriteria zijn, die aansluiten bij de echte werkelijkheid.1 Aangenomen mag immers worden dat voor het reguleren van nieuwe problemen die zich voordoen in de echte werkelijkheid dan kan worden aangesloten bij de gekozen zakelijke systeemordeningscriteria. In zoverre als dat gebeurt, zullen geen nieuwe wetssystematische tekorten ontstaan.

Stel bij wijze van voorbeeld dat een bepaald wetssysteem wordt bepaald door het in de Europese Richtlijn industriële emissies2 gebruikte samenhangcriterium installatie'.3 Als de wetgever vervolgens alle toekomstige, wellicht thans nog niet denkbare, regels inzake installaties opneemt in het aldus bepaalde wetssysteem, dan ontstaan geen wetssystematische tekorten. Alle regels die betrekking hebben op een installatie vinden immers een plaats in genoemd wetssysteem.

Deze gedachte wordt gesteund door Molenaars, die flexibiliteit in een wetssysteem onder meer zoekt "door op onderdelen in de wet haakjes op te nemen om daaraan in de toekomst nieuwe wetgeving op te hangen." Het is daarvoor volgens haar niet per se nodig dat je precies weet welk probleem zich gaat voordoen en welk nieuw beleid er komt. Zij noemt als voorbeeld verwachte klimaatveranderingen, die ertoe zouden moeten leiden dat de opslag van CO2 in elk geval kan worden geregeld in de Omgevingswet.4

Maar ook typisch juridische systeemordeningscriteria kunnen zorgen voor een toekomstbestendig wetssysteem. Aangenomen mag immers worden dat voor het reguleren van nieuwe problemen die aansluiten bij de juridische werkelijkheid dan kan worden aangesloten bij de gekozen typische juridische systeemordeningscriteria. In zoverre als dat gebeurt, zullen geen nieuwe wetssystematische tekorten ontstaan.

Zo bevat de Waterwet een paragraaf 'Watervergunning en algemene regels'.Dit subwetssysteem bevat regels over de watervergunning en algemene regels met betrekking tot handelingen in watersystemen. Als de wetgever vervolgens alle toekomstige, wellicht thans nog niet denkbare, regels inzake vergunningen en algemene regels met betrekking tot handelingen in watersystemen opneemt in dit subwetssysteem, dan ontstaan daarin geen wetssystematische tekorten. Alle regels die betrekking hebben op een vergunning of algemene regels met betrekking tot handelingen in watersystemen vinden immers een plaats in genoemd subwetssysteem.

Ik heb de indruk dat Molenaars en met name De Vos de toekomstbestendigheid van de Omgevingswet zoeken in het gebruik van typisch juridische systeemordeningscriteria. Molenaars: "Je kunt het ook zoeken in het instrumentarium dat je ontwerpt. Bijvoorbeeld een omgevingsvergunning kun je algemeen regelen. Als in een latere fase blijkt dat het noodzakelijk is om een vergunning te eisen voor een bepaalde activiteit, dan kun je dat instrument ook daarvoor gebruiken. Het is dan een kwestie van een nieuwe activiteit opnemen in het lijstje van activiteiten waarvoor al een omgevingsvergunning is vereist."5De Vos sluit hierbij aan: "Bestendigheid creëer je ook door de basisinstrumenten te verankeren. Die kunnen voor verschillende onderwerpen worden ingezet. Een vergunning kan zo'n basisinstrument zijn. Die rechtsfiguur gaat al lang mee. Het is redelijk te veronderstellen dat je ook in de toekomst een vergunningstelsel nodig hebt. Dat kan ook gelden voor beginselen, zoals de vervuiler betaalt. Die kunnen betekenis hebben voor toekomstige zaken die je nu nog niet kunt voorspellen. De Omgevingswet regelt de basisinstrumenten om de doelen van de wet te kunnen bereiken."6

In het kader van de Omgevingswet wordt op verschillende wijzen gebruik gemaakt van de door mij genoemde wetgevingstechnieken om de toekomstbestendigheid van dat wetssysteem te bevorderen.

In de eerste plaats zal de Omgevingswet onder meer voor wat betreft doelen, terminologie en instrumentarium nauw aansluiten bij de EU-regelgeving. Zulks draagt volgens de regering bij aan de toegankelijkheid en eenduidigheid van de regelgeving. Als voorbeeld wordt het in het Nederlands omgevingsrecht gebruikte begrip inrichting' genoemd, terwijl de meeste Europese regelgeving het begrip installatie' hanteert.7 Het gaat hier om een zakelijk ordeningscriterium, dat aansluit bij de echte werkelijkheid. Aangenomen mag worden dat er ook in de toekomst te reguleren installaties zullen bestaan, zodat het hanteren van dit criterium bijdraagt tot toekomstbestendigheid van de Omgevingswet. Ook Gilhuis & Verschuuren menen dat er geen verschil moet en mag zijn tussen het nationale recht en het Europese milieurecht als het gaat om onderwerpen waarover de EG regels heeft gesteld of wil stellen. Zij menen dat het daarom van belang is om discussies over (nieuwe) milieuregelgeving op Europees niveau aan te gaan, zodat de specifieke Nederlandse wensen zoveel mogelijk op dat niveau moeten worden bepleit. De uitkomst van die dialoog bepaalt sterk de ontwikkeling van het nationale milieurecht.8

In de tweede plaats worden de tientallen rechtsfiguren die het omgevingsrecht thans volgens de regering kent vervangen door zes rechtsfiguren die in de Omgevingswet centraal komen te staan: omgevingsvisie, programma, algemene regels voor activiteiten in de leefomgeving, omgevingsverordening, omgevingsvergunning en projectbesluit. Het gaat volgens de regering om deels bestaande, deels nieuwe en alle gebaseerd op bestaande, werkende instrumenten.9 Het betreft hier typisch juridische ordeningscriteria, waarvan mag worden aangenomen dat die ook in de toekomst nodig zullen zijn, zodat het hanteren van deze criteria bijdraagt tot toekomstbestendigheid van de Omgevingswet.

Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.