3.2.0 Introductie

Vijftien maanden heeft de staatscommissie Dualisme en lokale democratie nodig om haar bijna 900 pagina’s dikke rapport1 te produceren. Het rapport bevat allereerst een doorwrochte analyse van de contouren van het gemeentelijke bestel met daarna een conceptuele beschrijving van diverse modellen en varianten voor de dualisering van het gemeentelijke bestel. Vervolgens worden voorstellen gedaan voor een marsroute richting deze dualisering en worden enkele paragrafen gewijd aan de voors en tegens van spreiding dan wel combinatie van verkiezingen. Uiteindelijk volgen de aanbevelingen van de commissie, die voor een belangrijk onderdeel – het al dan niet invoeren van de rechtstreeks gekozen burgemeester – slechts gedragen worden door een kleine meerderheid van de commissie.

Het vraagstuk van de invulling van de ambtelijke bijstand aan de gemeenteraad (inclusief de positionering van de gemeentesecretaris en de gemeentelijke ambtenaren) komt herhaaldelijk aan bod in het rapport, waarbij dit soms2 zelfs afhankelijk wordt gemaakt van de invoering van het systeem van een rechtstreeks gekozen burgemeester.

Het te pas en te onpas invlechten van een variant met en zonder gekozen burgemeester is sowieso een worsteling van de staatscommissie, die voortkomt uit het daadwerkelijke politieke item, dat ten grondslag ligt aan de instelling van de commissie. De heilige graal van de paarse kleurmaker D66 was (en is) immers de invoering van een gekozen burgemeester, ver boven alle andere aspecten van dualisering en overige staatkundige hervormingen.

Dit is overigens al te verklaren vanuit de opdracht3 die de commissie per Koninklijk Besluit bij haar oprichting heeft meegekregen:

Uit deze opdrachtverstrekking is een aantal opmerkelijke zaken af te leiden. Allereerst wordt er aan de staatscommissie niet gevraagd te onderzoeken óf het lokaal bestuursmodel gedualiseerd moet worden; de opdracht is niet óf, maar hóe deze dualisering vormgegeven kan worden.

Ten tweede geeft de regering de staatscommissie alvast twee elementen mee, die – klaarblijkelijk – volgens haar een belangrijke rol zouden kunnen spelen in deze dualisering: de gekozen burgemeester en de spreiding van verkiezingen. Achteraf is het frappant te constateren dat de staatscommissie die beide zaken uitvoerig heeft onderzocht, juist op deze gebieden met een verdeeld advies is gekomen en beide onderdelen uiteindelijk de Gemeentewet niet gehaald hebben.

De commissie gaat voortvarend aan de slag vanuit haar opdracht en komt tot twee bestuursconcepten (met en zonder gekozen burgemeester), ieder onderverdeeld in drie varianten.

De varianten in bestuursconcept A (met kroonbenoemde burgemeester) benoemt de commissie als ‘monistische variant met dualistische elementen’, ‘gematigd-dualistische variant’ en ‘parlementair-dualistische variant’. Ook binnen deze drie varianten zit het grootste verschil in de positie van de burgemeester, met name binnen het college van burgemeester en wethouders. Blijft de positie van de burgemeester in de eerste variant ongewijzigd, in de derde is hij formateur van het college en krijgt hij een opschortend vetorecht binnen het college.

Bestuursconcept B (met rechtstreeks gekozen burgemeester) kent ook drie varianten (‘licht-dualistische variant’, ‘middenvariant’ en ‘scherp dualistische variant’), waarbij ook de oplopende invloed van de burgemeester het belangrijkste onderscheid vormt. In de meest vergaande variant vormt de burgemeester het eenhoofdig bestuur en beschikt hij over een aanwijzingsbevoegdheid jegens de wethouders. Bovendien is de burgemeester in deze variant geen voorzitter van de raad; die positie wordt ingevuld door een door de raad gekozen raadslid.

Het uiteindelijke door de (verdeelde) staatscommissie gekozen model is een zevende variant, die het meest lijkt op de gematigd dualistische variant van bestuursmodel A, maar dan met een al dan niet facultatief gekozen burgemeester.4

De staatscommissie verwacht door deze aanpak de vier ‘hoofdproblemen van het lokaal bestuur’5 aan te kunnen pakken. Dit zijn:6

Of dit het geval zou zijn geweest als het gehele model van de staatscommissie door de regering zou zijn overgenomen, zullen we nooit weten. In het uiteindelijke wetsvoorstel wordt het overgrote deel van de aanbevelingen van de staatscommissie weliswaar overgenomen, maar het pièce de résistance, de positie van de burgemeester haalt het wetsvoorstel op geen enkele manier. De enige echte wijziging in de positie van de burgemeester, die de eindstreep haalt, is de (inmiddels vervallen7) verplichting in artikel 170, tweede lid van de Gemeentewet om een burgerjaarverslag te schrijven.