4.2.1 Inleiding

De Nederlandse kosteloze toewijzing omvat twee onderdelen: het Nationaal Toewijzingsbesluit en de kosteloze toewijzing aan nieuwkomers.1 Hieronder volgt een analyse van beide vormen van kosteloze toewijzing, alsmede een toetsing van de wetgeving, en de uitvoering die hieraan wordt gegeven, aan relevante bepalingen van de Richtlijn en de regelgeving inzake staatssteun. Immers, voor zover er in de nationale toewijzing knelpunten met het EU-recht bestaan, die leiden tot een overallocatie van emissierechten, worden nationale exploitanten wellicht in strijd met staatssteunregelgeving bevoordeeld.

In deze paragraaf zal naast wetgeving, besluiten en toelichtingen daarop, ook gebruik worden gemaakt van documenten betreffende de toepassing van de toewijzingsregels van de NEa en het DG Climate action van de Commissie. Hoewel het bestuur van de NEa niet het bevoegd gezag is in het kader van toewijzingen, stellen zij wel de standaardformulieren ten behoeve van de kosteloze toewijzingen op. Deze bevoegdheid ontleent het bestuur van de NEa aan artikel 35 Rhe. Dit standaardformulier vormt de basis voor de aanlevering van gegevens voor de kosteloze toewijzing van emissierechten.2 Dit betekent overigens niet dat de Minister is gebonden aan deze aanlevering van gegevens. Immers, de Minister dient bij de toewijzing van emissierechten de EU-regelgeving in acht te nemen.3 Waar strijd bestaat tussen het standaardformulier van het bestuur van de NEa en de EU-regelgeving, dient de Minister de EU-regelgeving te volgen. De interpretatieve documenten van de DG Climate action zijn niet juridisch bindend, maar zijn mijns inziens, als het gespecialiseerde DG van de Commissie op het gebied van het ETS, relevant voor de interpretatie van de EU-toewijzingsregels. Immers, de Commissie beoordeelt de kosteloze toewijzingen aan installaties (zoals verderop nog zal blijken). Ik verwacht dat het daarbij doorgaans de interpretatie van haar eigen DG zal volgen. Daarnaast hebben deze ‘guidance documents’ in de Nederlandse uitvoering in sommige gevallen wel een juridisch bindende status. Voor het aanleveren van geverifieerde gegevens met het oog op de kosteloze toewijzing van emissierechten wordt in een aantal bepalingen van de Rhe expliciet naar deze documenten verwezen.4 Bestuursrechtelijk hebben ‘guidance documents’ waarnaar niet wordt verwezen in regelgeving geen juridisch bindende status. Deze documenten zijn immers niet van het voor toewijzing bevoegd gezag afkomstig en zijn derhalve niet aan te merken als beleidsregels in de zin van artikel 1: 3 lid 4 Awb.

Verder wordt voor de standaardformulieren van het bestuur van de NEa die niet meer beschikbaar waren op de website van de NEa, gebruik gemaakt van ten behoeve van dit onderzoek door de NEa per e-mail toegestuurde versies van de standaardformulieren. Voor het standaardformulier voor gegevensverstrekking voor de oorspronkelijke toewijzing van emissierechten in het Nationaal Toewijzingsbesluit, wordt gebruik gemaakt van de Engelstalige versie van de Commissie.5 Immers, volgens de Veelgestelde vragen van de NEa werd gebruik gemaakt van het formulier van de Commissie.6