5.3.1 Bolsius en Van Benten

Het startpunt van de jurisprudentie over het samenhangcriterium bij inlichtingen wordt traditiegetrouw gevonden bij de arresten Staat/Bolsius en Staat/Van Benten.1

In Staat/Bolsius2 ontving Bolsius onjuiste informatie – in de vorm van een onjuiste uitleg van de Bijdrageregeling Verplaatsingskosten 1977 – van twee ambtenaren van het Gewestelijk Arbeidsbureau te Oosterhout die hem vertelden dat hij een verhuiskostenvergoeding zou kunnen krijgen bij het aangaan van een nieuw dienstverband. Vervolgens is hij verhuisd voor een nieuwe baan die hij had aangenomen in de door die informatie gewekte, maar achteraf onjuist gebleken, veronderstelling dat hij in aanmerking zou komen voor een financiële tegemoetkoming.

Het besluit op grond waarvan hij uiteindelijk geen vergoeding kreeg, heeft Bolsius niet aangevochten. Wat hij wel doet, is een civiele procedure starten met als grondslag onrechtmatig overheidshandelen in de vorm van onjuiste informatieverstrekking. Hij vordert vergoeding van de schade als gevolg van die onjuiste informatieverstrekking.

Het hof overweegt dat het niet de onrechtmatigheid van de beschikking was die een aanspraak op schadevergoeding voor Bolsius doet ontstaan,3 maar het onzorgvuldig handelen van de ambtenaren door het verstrekken van onjuiste inlichtingen over de door Bolsius te ontvangen verhuiskostenvergoeding. Weliswaar leidden de uitlatingen niet tot bestuursrechtelijke binding van de Staat om de door Bolsius aangevraagde tegemoetkoming toe te kennen, maar wel tot civielrechtelijke aansprakelijkheid voor de door Bolsius door die uitlatingen geleden schade. Die overheidsaansprakelijkheid betekent niet dat Bolsius ‘eigenlijk’ alsnog de beschikking krijgt die hij dacht te ontvangen. Het hof overweegt namelijk dat de schade als gevolg van de onjuiste inlichting ‘niet zonder meer het bedrag van de tegemoetkoming’ is die hij dacht te verkrijgen, ‘maar de schade welke het redelijkerwijs te verwachten gevolg is geweest van de ontvangen verkeerde voorlichting’.4

De Staat richt cassatieklachten tegen dit oordeel, omdat de bestuursrechter – aldus het middel – wel degelijk ook treedt in de wijze van voorbereiding en totstandkoming van het besluit. Het cassatieberoep slaagt niet. De Hoge Raad overweegt dat de civiele rechter afhankelijk van de vraag of het besluit in de bestuursrechtelijke procedure wel of niet is vernietigd, uitgaat van respectievelijk de nietigheid dan wel de rechtsgeldigheid van het besluit bij zijn beoordeling van de vordering tot schadevergoeding. Over de mogelijkheid voor de civiele rechter om een inhoudelijk oordeel te geven over inlichtingen gegeven in de aanloop naar een rechtmatig besluit:

De inlichtingen hebben – in het geval van Bolsius – ook los van de daaropvolgende beschikking betekenis omdat ze onzorgvuldig waren en daardoor een grondslag vormden voor een vordering tot schadevergoeding voor de daardoor veroorzaakte schade.6 Die onzorgvuldigheid met haar civielrechtelijke gevolgen staat los van de vraag of het besluit al dan niet in een bestuursrechtelijke procedure is vernietigd.

De zaak Staat/Van Benten7 ging over inlichtingen over de verschuldigdheid van omzetbelasting. V.o.f. Van Benten exploiteerde een varkensmesterij en maakte daarbij gebruik van een vergunningsplichtige installatie voor het koken van voedsel- en slachtafval, een swill-kookinstallatie. Als gevolg van nieuwe wetgeving die verbood voedsel- of slachtafval voorhanden te hebben of te vervoederen, verloor die installatie haar waarde. Varkensmesters konden de hun toebehorende swill-kookinstallatie aan de overheid ter overname aanbieden.8 Van Benten heeft een verzoek ingediend bij de toenmalige Rijksdienst voor de keuring van Vee en Vlees om voor die regeling in aanmerking te komen en voor haar swill-kookinstallatie een schadeloosstelling te ontvangen. Aan haar is toen een bedrag aan schadeloosstelling beloofd en eerder was haar medegedeeld dat over dat bedrag geen omzetbelasting behoefde te worden afgedragen. Door die inlichtingen is zij naar eigen zeggen akkoord gegaan met een verkoopprijs die door de nadien rechtmatig geheven omzetbelasting lager bleek te liggen.

De mededeling aan Van Benten was afkomstig van een ander ministerie (namelijk Landbouw en Visserij) dan het ministerie (van Financiën) dat het besluit over de schadeloosstelling moest nemen. Uiteindelijk moest Van Benten alsnog omzetbelasting betalen over de door haar via een beschikking ontvangen schadeloosstelling voor de verkochte swill-installatie. In de civiele procedure vordert zij de ‘ten onrechte door haar afgedragen BTW’ terug.9 Het hof overweegt dat het de burger vrij staat ‘uitgaande van de rechtsgeldigheid van gemelde beschikking’ op grond van een onrechtmatige daad schadevergoeding te vorderen voor de schade door de onjuiste inlichtingen en komt tot het oordeel dat de Staat die schade moet vergoeden.

In cassatie klaagt de Staat onder andere dat die overweging van het hof onvoldoende is gemotiveerd omdat door de rechtmatigheid van de ontvangen schadeloosstelling voor het inleveren van de swill-installatie, de ontvangen schadeloosstelling niet alsnog naar boven bijgesteld kan worden. Bovendien zou Van Benten door de inlichting niet iets hebben nagelaten of gedaan waardoor zij nadeel heeft geleden.10

De Hoge Raad oordeelt dat uitgaande van de rechtmatigheid van de beschikking, Van Benten alsnog vergoeding kan vorderen van de schade die is geleden als gevolg van het afgaan op de juistheid van die inlichting.11 Het geven van onjuiste of onvolledige inlichtingen is ‘onafhankelijk van de inhoud van die beschikkingen onrechtmatig’.12 De Hoge Raad beantwoordt vervolgens echter niet de vraag in hoeverre schade op die grondslag (namelijk: het handelen naar aanleiding van die inlichting) voor Van Benten ook daadwerkelijk aan de orde is. Die schade moet door het verwijzingshof alsnog worden vastgesteld aan de hand van de situatie van juiste, althans volledige inlichtingen.13

Uit bovengenoemde jurisprudentie volgt dat uitgaande van de rechtmatigheid van het besluit, een schending van de maatschappelijke zorgvuldigheidsnorm door het verstrekken van onjuiste informatie civielrechtelijke gevolgen kan hebben die losstaan van de uitkomst van een (eventuele) bestuursrechtelijke procedure. In de civiele procedure vordert de teleurgestelde burger dan vergoeding van de schade doordat hij heeft vertrouwd op de juistheid van de inlichting.14 De aan het besluit voorafgaande inlichtingen moeten los van het besluit, dus zelfstandig, schade hebben veroorzaakt. Voor die schade (dus: niet de schade als gevolg van het teleurstellende besluit) zoekt de burger vergoeding in de civiele procedure.