8.5.2.2 Beoordeling en evaluatie van de regelingen

Er werd in verscheidene studies vastgesteld dat Groningers in het aardbevingsgebied menen dat de waarde van hun woningen is aangetast, dat hun woongenot is verminderd, en dat men zich afvraagt of ze (te zijner tijd) nog wel zullen kunnen verhuizen.1 In deze paragraaf behandel ik evaluaties en beoordelingen van de Regeling Waardedaling van NAM, de publiekrechtelijke afhandeling van waardedaling via het IMG, en de twee aanvullende beleidsinstrumenten de subsidieregeling waardevermeerdering en het Koopinstrument.

De Onafhankelijke Raadsman benoemde in zijn eerste rapportage onrust in Groningen over de (toekomstige) waardedaling van woningen: de regering nam de problematiek onvoldoende serieus en dit werd door gedupeerden gezien als gebrek aan erkenning.2 Over de Regeling Waardedaling van NAM waren volgens de Raadsman ‘veel potentiële belanghebbenden ongelukkig’3 omdat de verkoop geëffectueerd moest worden voordat precieze compensatie duidelijk werd, wat bij gedupeerden leidde tot onzekerheid, hoge verwachtingen, en teleurstellingen. Volgens de Raadsman was het aanpassen van de regeling voor NAM ‘niet bespreekbaar’.4 Ook ontving hij klachten over het toepassingsgebied van de regeling.’5 De Dialoogtafel pleitte ervoor ook drie andere aardbevingsgemeenten mee te nemen in de regeling en NAM had aangegeven dit op te pakken,6 maar dit gebeurde pas vanaf 2016 naar aanleiding van woningmarktonderzoeken van het Centraal Bureau voor de Statistiek.7 Ook volgens Verheij was het toepassingsgebied te beperkt, waardoor de Waarderegeling niet in overeenkomst was met het Burgerlijk Wetboek; bovendien bood deze alleen compensatie aan particulieren en enkel na 25 januari 2013 terwijl alle gevallen van aantoonbare waardedaling in aanmerking zouden moeten komen.8

De oprichting en rechtsgang van Stichting Waardevermindering door Aardbevingen Groningen (WAG) in 2013 is een teken dat mensen ontevreden waren dat geen (voldoende) vergoeding werd gegeven. Zoals de Raadsman en Verheij vond WAG dat de regeling een te beperkt toepassingsgebied kende. Hiernaast vond de Stichting het niet redelijk om pas bij verkoop een vergoeding toe te kennen, omdat eigenaren ook voor de verkoop in hun woongenot en eigendom werden aangetast. Zij kreeg hierin gelijk van de rechtbank9 en het hof.10 Tevens was Stichting WAG van mening dat de modellen van NAM resulteren in te beperkte vergoedingen gezien de berekeningen volgens hun eigen modellen. In hoeverre de rechter hierin mee zal gaan zal moeten blijken uit de schadestaatprocedures.11WAG vond het opmerkelijk hoeveel NAM bereid was te betalen aan procedurekosten via de Waarderegeling en vond dit niet proportioneel met de voorgestelde vergoedingen;12 ook een in de media geportretteerde eigenaar kon niet begrijpen waarom NAM volgens zijn berekening € 16.000 aan proceskosten had willen uitgeven, maar hij slechts een vergoeding van € 1.000 kreeg.13 Stichting WAG zag de verklaringen voor recht die zij wist af te dwingen, waardoor ook de publiekrechtelijke regeling tot stand kwam, als erkenning van het probleem van veel Groningers.14 Ook gedupeerden met fysieke schade, belangenorganisaties en politici zagen de uitspraak als een verdiende overwinning jegens NAM.15

Achteraf bezien zijn veel mensen akkoord gegaan met de regeling, ruim 5.000 bewoners van het aardbevingsgebied, ruim 80% van het aantal aanvragers, hebben sinds 2014 ingestemd met het aanbod van NAM en daarmee finale kwijting verleend.16 Aan de andere kant is het de vraag in hoeverre zij, net zoals bij fysieke schade, met tevredenheid of met tegenzin hebben ingestemd omdat zij geen andere optie zagen. Bovendien kon men alleen aanspraak doen op de regeling als het gelukt was om het huis te verkopen.

Hoewel geen tevredenheidsonderzoek is verricht, liet de minister onafhankelijk onderzoeken of er reden was om deze groep een aanvullende vergoeding toe te laten kennen door het IMG.17 De onderzoekers concludeerden dat de regeling voldeed aan de eisen van het civiele aansprakelijkheidsrecht, en dat sprake was van een redelijk eenvoudige doch zorgvuldige procedure met mogelijkheden tot hoor en wederhoor en tot hertoetsing door onafhankelijke deskundigen.18 Doordat de waardedaling door Arcadis, en niet NAM, werd vastgesteld, werd het proces volgens de onderzoekers onafhankelijk geregisseerd.19 Hoewel de werkwijze modelmatig was en daardoor inherent een onzekerheidsmarge kende, zagen de onderzoekers geen reden om aan te nemen dat dit tot onredelijke uitkomsten had geleid; tegelijkertijd constateerden zij dat het niet mogelijk was om de ‘“echte” waardedaling’20 vast te stellen en de mate van afwijking daarom niet goed valt te bepalen; zij concludeerden dat ‘sommige gedupeerden te veel, en anderen te weinig hebben ontvangen.’21 Het is aan een volgend kabinet om te bepalen of de gedupeerden die gebruik hebben gemaakt van de NAM Waarderegeling een aanvullende vergoeding van overheidswege zouden moeten ontvangen.22

De opzet van de publiekrechtelijke regeling kwam op kritiek te staan van belangenbehartigers. De Groninger Bodem Beweging vond het onrechtvaardig dat mensen die via de Waarderegeling van NAM compensatie hadden gekregen niet in aanmerking kwamen voor aanvullende vergoeding via het IMG. Zij was tevens kritisch op de gebruikte modellen om de waardedaling op basis van referentiegebieden vast te stellen: omdat de methode uitging van verkochte woningen en woningen in het meest geraakte gebied niet verkocht raakten, zijn effecten op de huizenmarkt wat GBB betreft onvoldoende verdisconteerd. Bovendien vond GBB de berekening vanuit de WOZ-waarde ongunstig voor eigenaren met een relatief grote waardedaling. Tot slot zag zij niet in waarom slechts in postcodegebieden met meer dan 20% toegekende schades compensatie werd verstrekt, daar postcodegebieden soms erg divers zijn. GBB hoopte dat deze elementen via de bezwaar- en beroepsprocedures uit de uiteindelijke regeling zouden worden gehaald.23 Ook Stichting WAG vond de vergoedingen via de methode van Atlas van Gemeenten onvoldoende, omdat deze zich beperkte tot het gebied van meer dan 20% toegekende schade en stelde dat men aan de randen van het gebied had geprofiteerd van kopers die de kern van het gebied meden. Hun modellen (de Invisor-methode) wezen bovendien op een hogere waardevermindering dan via de berekening voor Atlas voor Gemeenten.24 Hun betoog kreeg bijstand van twee deskundigen25 en van het Gasberaad.26 De Commissie Hammerstein en het IMG vonden de door WAG voorgestelde berekeningsmethode echter onrealistisch.27 Tot slot beoordeelde ook Van Dunné de methode van Atlas voor Gemeenten als niet toereikend om de werkelijke waardedaling te berekenen en ‘technisch, feitelijk en juridisch onhoudbaar’,28 bijvoorbeeld omdat werd uitgegaan van een statische WOZ-waarde terwijl de waardedaling gradueel plaatsvond, en omdat via contourengebieden werd gewerkt terwijl de effecten van aardbevingen niet lineair zijn gebleken. Ook de Tweede Kamer vroeg het IMG via de minister – tevergeefs – om het effectgebied te vergroten door meer postcodegebieden in aanmerking te laten komen.29 Ten tijde van dit schrijven hebben nog geen beroepszaken gediend waarin antwoord op deze vragen zou kunnen komen. Het IMG heeft aangegeven om alle schadevergoedingen te herzien als de hoogste rechter besluit niet de rekenmethode van Atlas voor gemeenten maar die van Invisor (en Stichting WAG) te volgen.30

Andere kritiek op de regeling richt zich op de ongelijkheid die mensen ervaren die hebben ingestemd met een aanbod vanuit de Regeling Waardedaling van NAM. De Onafhankelijke Raadsman31 en Kamerleden32 riepen op deze groep aanvullend te compenseren. De minister liet de regeling van NAM onderzoeken33 en concludeerde dat er geen juridisch ‘dwingende reden’34 was om deze groep van overheidswege aanvullend te compenseren, waardoor de besluitvorming en haar financiële gevolgen werden gelaten aan het volgende kabinet.

Het IMG constateerde dat zij meer aanvragen af heeft gewezen dan verwacht; in 2020 ongeveer 20%. Voor haar lag de verklaring in de uitzonderingen die niet duidelijk genoeg werden gecommuniceerd en poogde dit via communicatie te verhelderen.35 Het Gasberaad had het IMG aangespoord dit helderder te communiceren maar betreurde tevens dat regels niet ruimhartiger werden opgesteld en toegepast.36 Het IMG ontving in 2020 1273 bezwaren omtrent waardedaling, ongeveer 3,5% van de genomen besluiten.37 Over het algemeen rapporteerde het IMG een positieve waardering vanuit aanvragers: uit tevredenheidsonderzoeken onder brede groepen gedupeerden kreeg zij gemiddeld een 8,1 als rapportcijfer.38

Los van de opzet van de publiekrechtelijke regeling woedt sinds enkele jaren een juridische discussie over de vraag of ook los van verkoop over kan worden gegaan tot compensatie van waardedaling.39 Deze vraag werd verder gecompliceerd toen de Hoge Raad in beantwoording van prejudiciële vragen stelde dat waardedaling niet kon worden vastgesteld zo lang de (risico-)situatie in het aardbevingsgebied niet stabiel is,40 wat een tegenstelling vormde met de – inmiddels rechtens onaantastbaar geworden – eerdere uitspraken van de rechtbank en het hof in de WAG-procedures.

Kritiek op deze regeling richtte zich voornamelijk op het toepassingsgebied. De Onafhankelijke Raadsman ontving klachten dat mensen geen aanspraak maakten en vonden dat geen sprake was van gelijke gevallen gelijk behandelen.41 Ook de Groninger Bodem Beweging stelde dat de regeling voor elk huis moest gelden.42 De burgemeester van Oldambt liet in de media weten niet te begrijpen waarom zijn gemeente niet was opgenomen.43 De Raadsman constateerde in 2015 dat (beoogde) verruiming van de regeling een teken was dat naar klachten werd geluisterd.44

De grootste ontevredenheid kwam naar voren tijdens de beoogde overgang van de tijdelijke provinciale regeling naar de definitieve rijksregeling. De minister van EZ kondigde vrij kort van tevoren aan dat de provinciale regeling werd stopgezet en dat geen vervolg aan de regeling werd gegeven, maar geld zou worden vrijgemaakt voor verduurzaming van te versterken woningen.45 Gedupeerden, maatschappelijke organisaties, politieke partijen en Groningse bestuurders waren fel tegen de afschaffing van de regeling en begonnen de petitie ‘Wees geen kniepert’ om de waardevermeerderingsregeling te behouden.46 Aanvullend probleem werd dat mede door de aankondiging dat de regeling zou worden stopgezet een groot aantal aanvragen binnenkwam, waardoor de uitvoering werd vertraagd en werd verwacht dat het subsidieplafond zou worden bereikt.47 In de media werd gesteld dat het subsidieplafond nooit actief bekend was gemaakt door de provincie, totdat deze in zicht kwam.48 De Onafhankelijke Raadsman ontving klachten over de onduidelijkheid of onjuiste communicatie vanuit SNN, NCG en de provincie.49 Het Gasberaad beoordeelde de gang van zaken als ‘complete chaos’.50 Het besluit van de minister om de regeling toch een vervolg te geven kon de tevredenheid van regionale bestuurders dragen;51 Commissaris van de Koning Paas noemde het ‘een succesje voor de regio’ maar tegelijkertijd ‘een kleine stap in een heel groot probleem’.52 Oud-Commissaris Van den Berg gaf aan te zijn geschrokken van de ‘schraalheid’ van de minister in de onderhandelingen en de debatten in de Kamer.53

Hoewel geen tevredenheidsonderzoeken zijn uitgevoerd naar de regeling, lijkt het erop – ook gezien de grote populariteit van zowel de tijdelijke als de definitieve regeling – dat deze over het algemeen positief is ontvangen door gedupeerden. In grootschalig onderzoek onder Groningers gaven sommigen aan dat de waardevermeerdering ‘toch het gevoel [gaf] dat men iets terugkrijgt voor de problematiek waar men mee geconfronteerd is’.54 Tegelijkertijd constateerde de Commissie Immateriële Schade dat zij in hun gesprekken niet had meegekregen dat de regeling ‘genoegdoening’55 verschafte. De eigenaar van een technisch installatiebedrijf, die veel van de verduurzamingsmaatregelen heeft uitgevoerd, gaf aan dat het een tijdelijke impuls aan de regio lijkt te hebben gegeven, maar daarmee de ‘natuurlijke groei’56 in verduurzaming en daarmee werkzaamheden voor de installateurs heeft verstoord. Bovendien zijn volgens hem vooral opdrachten naar grote bedrijven gegaan, en is er weinig werkgelegenheid in de regio is gerealiseerd.57 Ook bleven klachten over uitzonderingen op de regeling: de provincie vond dat gedupeerden zonder ‘erkende’ schade, zoals mensen die een schikking hadden getroffen of de Arbiter Bodembeweging hadden ingeschakeld, in aanmerking zouden moeten komen voor waardevermeerdering,58 en de Onafhankelijke Raadsman ontving klachten over het niet in aanmerking komen bij niet-erkende schade.59

In het eerste Tweede Kamerdebat over Groningen werd reeds een motie ingediend die verzocht om het instellen van een uitkoopregeling.60 Vanuit maatschappelijke organisaties werd gepleit voor een generieke uitkoopregeling; zij waren teleurgesteld in het voorstel slechts een pilot in te stellen. 61 Een omwonende stelde dat een aantal burgemeesters van de regio tegen een opkoopregeling was omdat zij leegloop van het gebied vreesden.62 Hoewel een meer structurele regeling zou kunnen functioneren als een vangnet voor bewoners, benadrukten betrokkenen bij de pilot dat het een vangnet- of knelpuntenregeling moest blijven, om de woningmarkt niet te veel te verstoren.63 Een lid van de adviescommissie merkte achteraf op niet te begrijpen waarom gekozen was om 95% en niet 100% van de taxatiewaarde te vergoeden.64

De pilot van het Koopinstrument uit 2016 werd geëvalueerd door onderzoekers van de TU Delft.65 Bijna alle respondenten gaven aan een opkoopregeling ‘van groot belang’66 te vinden. Ruim 40% stelde dat dit voor meer mensen beschikbaar zou moeten zijn en niet slechts een pilot of ‘knelpuntenregeling’.67 Respondenten vonden de betaling van 95% van de taxatiewaarde te laag en zouden een ruimer toepassingsgebied willen dan de kern van het aardbevingsgebied.68 Een krappe meerderheid van de respondenten vond taxaties niet juist verlopen: de getaxeerde waarde was te laag, het proces duurde te lang, of men vond de onafhankelijkheid van taxateurs onvoldoende. Dat beaamde uitvoerder Stichting Proef Koopinstrument.69 De meerderheid van respondenten vond tot slot dat de communicatie vanuit de NCG beter kon.70 Sommige respondenten waren niet volledig op de hoogte van de procedure, bijvoorbeeld dat loting zou plaatsvinden en een budgetplafond bestond.71

Er werd een aantal klachten ingediend over de pilot van het Koopinstrument. De Nationale ombudsman vond het ongepast dat niet duidelijk was of sprake was van privaat- of bestuursrecht, zodat onduidelijk was of een bezwaar- en beroepsprocedure mogelijk was. De ombudsman vond dat onvoldoende zorgvuldig werd gecommuniceerd en dat de NCG zich onvoldoende transparant had gedragen en een reguliere klachtenprocedure had moeten volgen.72 De Onafhankelijke Raadsman rapporteerde over enkele klachten gericht op het toepassingsgebied, de loting en de termijn van zes maanden voordat een huis daadwerkelijk werd aangekocht. Men wees op ‘de willekeur van de maatregel en de afwezigheid van een bezwaar- en beroepsprocedure’.73

De vervolgrondes van het Koopinstrument werden niet geëvalueerd, hoewel ze succesvol genoeg werden bevonden om door te gaan met de maatregel.74 Desondanks noemde het Gasberaad het Koopinstrument ‘een doekje voor het bloeden, dat niet in de buurt komt van een structurele oplossing’.75 Zij pleitten voor een bredere garantieregeling zoals in Moerdijk en vonden de aanpak via rondes, waardoor mensen die niet in aanmerking kwamen zich opnieuw moesten aanmelden, onverstandig: ‘[d]it ontzorgt de burger op geen enkele manier’.76