2.4.4 Van klachtrecht tot hoorrecht in de zedelijkheidswetgeving

In dit historisch overzicht kunnen de ontwikkelingen binnen de zedelijkheidswetgeving niet onbesproken blijven. Het klachtvereiste heeft immers bij de ontwikkeling van die wetgeving vanaf de jaren ’80 een prominente rol gespeeld en is in 2002 bij een aantal strafbepalingen uiteindelijk veranderd in een plicht voor het openbaar ministerie om het slachtoffer te horen.

Startpunt voor de herziening van de wetgeving op dit gebied betreft het onderzoek door de Adviescommissie Herziening Zedelijkheidswetgeving (de Commissie Melai), dat startte in 1970. De commissie was opgedragen te onderzoeken of, en zo ja in hoeverre, wijziging van delicten ‘tegen de goede zeden’ is geboden.1 In dat onderzoek heeft ook aandacht bestaan voor het klachtvereiste dat aan art. 245 en 248ter Sr was toegevoegd. De commissie kwam tot de slotsom dat het geraden was het klachtvereiste bij die zedendelicten te verwijderen. Daarbij achtte de commissie van doorslaggevend belang dat bij de ernst van deze feiten, en de aard van de rechtsbelangen die in het geding zijn, de mogelijkheid van een justitieel ingrijpen niet mag kunnen afstuiten op het ontbreken van een klacht.2 Een wetsvoorstel dat in lijn was met de voorstellen uit het rapport van de Commissie Melai is in 1985 voorgelegd aan de Raad van State, maar heeft het parlement nooit bereikt vanwege de weerstand die op voorhand al bleek. Die weerstand zag niet op de bevindingen ten aanzien van het klachtvereiste, maar was gelegen in de – indertijd politiek onwenselijke – idee dat het wetsontwerp een liberalisering van seksuele contacten met jeugdigen bevatte.3Dit hield vooral verband met het voorstel van de commissie om seksueel contact met jeugdigen uitsluitend strafbaar te stellen in geval de jeugdige door de dader tot de handelingen was bewogen.4

Een aantal jaren later is alsnog een wetsontwerp ingediend dat ten doel had voldoende bescherming te bieden tegen seksueel geweld. In dat wetsvoorstel werden de aanbevelingen van de commissie Melai ten aanzien van het klachtvereiste echter niet gevolgd en zijn geen wijzigingen ten aanzien van het klachtvereiste voorgesteld. Pas na een vierde nota van wijziging bevatte het ontwerp (verregaande) aanpassingen op het gebied van het klachtrecht.5 Alle zedendelicten – behoudens art. 248 en 249 Sr – zijn in het daaropvolgende wetsvoorstel aangemerkt als klachtdelicten in geval die delicten zijn gepleegd tegen een persoon van 12 tot 16 jaar.6 Hieraan lag het inzicht ten grondslag dat niet duidelijk is waarom ontuchtige handelingen anders zouden moeten worden behandeld dan het seksueel binnendringen van een persoon die 12 tot 16 jaar oud is, dat reeds een klachtdelict betrof. Ook werd (in afwijking van de vertegenwoordigingsregeling van art. 65 Sr ) voorgesteld om de minderjarige zelf en de Raad voor de Kinderbescherming eveneens een klachtrecht toe te kennen. Daarnaast zou de klachttermijn in art. 245 lid 4, 247 lid 3 en 248ter lid 2 Sr (in afwijking van de termijn in art. 66 Sr ) voor de persoon ten aanzien van wie het feit is gepleegd, moeten worden gelijkgesteld met de absolute verjaringstermijn neergelegd in art. 70 Sr. Op 1 december 1991 trad de wet in werking.7 Daarmee werden ontuchtige handelingen met een persoon tussen 12 en 16 jaar oud – zonder geweld of dwang en niet in een situatie waarbij misbruik wordt gemaakt van gezag of vertrouwen – vervolgbaar op klacht van het slachtoffer, diens wettelijke vertegenwoordiger of de Raad voor de Kinderbescherming.

Zodoende is in de zedelijkheidswetgeving het aantal klachtgerechtigden, het aantal klachtdelicten en de klachttermijn uitgebreid. Het is opvallend dat de commissie Melai betoogde dat het klachtvereiste bij deze categorie feiten zou moeten worden geschrapt, waarna het klachtvereiste niet veel later in de parlementaire behandeling van een wetsvoorstel (dat oorspronkelijk niet zag op aanpassing van het klachtvereiste) juist stevig aan belang wint. Dit is des te opvallender, omdat de minister van Justitie in de memorie van antwoord bij het oorspronkelijke wetsvoorstel – in reactie op het voorstel vanuit de Tweede Kamer om verkrachting binnen het huwelijk tot klachtdelict te maken – verwijst naar en zich aansluit bij de conclusie van de Commissie Melai dat bij dit soort feiten de mogelijkheid van justitieel ingrijpen niet mag afstuiten op het ontbreken van een klacht. De zeven argumenten waaraan de commissie Melai deze conclusie ontleende zijn zelfs expliciet overgenomen in de memorie van antwoord.8 De latere aanpassingen aan het wetsvoorstel ogen dan ook bijzonder inconsequent. De tussengelegen kabinetswijziging, waarbij Korthals Altes door Hirsch Ballin is vervangen als minister van Justitie, kan hier debet aan zijn geweest. Dit laat onverlet dat direct na de wetswijziging al in de literatuur is gesignaleerd dat bij deze ingrijpende aanpassingen van het wetsvoorstel geen blijk is gegeven van besef van de ratio achter de tot dan toe bestaande klachtregeling.9

Twee jaar na deze wetswijziging is gestart met een onderzoek waarin de nieuwe wetgeving werd geëvalueerd. De resultaten van dit onderzoek zijn in december 1994 gepresenteerd.10 De hoofdconclusie van het rapport houdt in dat het wettelijk instrumentarium op zichzelf ruimte biedt voor betere bescherming, maar dat de nieuwe regels niet adequaat worden toegepast. Meer specifiek ten aanzien van het klachtrecht bevat het rapport de volgende aanbeveling:

De kenschets van de klacht als barrière leidt tot de aanbeveling om op andere wijze invulling te geven aan het klachtvereiste. Deze aanbeveling is echter gedaan op basis van een onderzoek met een beperkte invalshoek. Het evaluatieonderzoek zag immers uitsluitend op de mate waarin de minderjarigen door de nieuwe wetgeving werden beschermd. Het onderzoek was niet gericht op de vraag in welke mate de wetgeving tegemoet kwam aan het recht op seksuele zelfbepaling, terwijl het doel van de wetswijziging in 1991 juist was gelegen in het vinden van een balans tussen de bescherming van minderjarigen tegen seksueel misbruik en hun recht op seksuele zelfbepaling. Het klachtrecht kreeg bij het vinden van die balans een centrale rol toebedeeld. Het is dan ook goed dat kritische beschouwingen in de Tweede Kamer ten aanzien van dit rapport ertoe leidden dat de minister van Justitie toezegde nader onderzoek te laten verrichten.12

Dit leidt ertoe dat in 1998 een vijfdelig onderzoeksrapport verschijnt waarin het functioneren van het klachtvereiste in de zedelijkheidswetgeving is onderzocht. In dit onderzoek is het functioneren van het klachtvereiste bezien vanuit de tweeledige doelstelling dat enerzijds ruimte dient te bestaan voor seksuele zelfbepaling en anderzijds bescherming moet worden geboden aan minderjarigen.13 De onderzoekers stellen vast dat het klachtvereiste als correctiemechanisme tegen ongewenste bemoeienis van politie en justitie niet noodzakelijk is gebleken en dat de belemmerende werking van het klachtvereiste voor wenselijk geachte opsporing en vervolging is geminimaliseerd door jurisprudentie van de Hoge Raad. Volgens de onderzoekers komt het klachtvereiste dan ook weinig praktisch belang toe, zowel bij het realiseren van seksuele zelfbepaling, als bij de bescherming tegen seksueel misbruik. Dit leidt tot de conclusie dat “de juridische functie van het klachtvereiste is uitgehold” en dat het klachtvereiste in de zedelijkheidswetgeving “een hoog symboolkarakter” heeft gekregen. De onderzoekers stellen vast dat het klachtvereiste niet voldoet aan de tweeledige functie die haar is toebedacht. Om die reden wordt in het onderzoeksrapport de voorkeur uitgesproken voor het invoeren van een hoorrecht. Daarbij wordt voorgesorteerd op een hoorplicht voor politie en justitie, omdat daarmee het principe van het hoorrecht en het serieus nemen van de stem van de minderjarige beter tot uiting zou komen.14

Deze voorgeschiedenis leidt in 2001 tot een voorstel van wet om het klachtvereiste bij de art. 245, 247 en 248a Sr15 te laten vervallen en gelijktijdig in een nieuw art. 167a Sv te bepalen dat het openbaar ministerie het slachtoffer in de gelegenheid stelt zijn mening over de strafbare feiten kenbaar te maken.16 De regering meende in lijn met bovenvermeld onderzoek dat de doeleinden van het klachtvereiste – een evenwicht tussen bescherming van een kind tussen 12 en 16 jaar tegen seksueel misbruik én bescherming van dat kind tegen aantasting van zijn groeiende seksuele vrijheid – beter langs andere weg kon worden gerealiseerd.17 Op 1 oktober 2002 wordt het nieuwe hoorrecht een feit.18 Het hoorrecht brengt een inspanningsverplichting met zich voor het openbaar ministerie om een minderjarige bij bovenvermelde zedenfeiten in de gelegenheid te stellen zijn mening over het strafbare feit kenbaar te maken. Het hoorrecht is ontleend aan art. 165a Sv, waarin het al eerder was toegekend aan de minderjarige van 12 jaar of ouder in het geval diens wettelijk vertegenwoordiger een klacht indiende. Een op goede gronden gestoelde mening van de minderjarige die bepleit dat vervolging moet uitblijven, zal zwaar moeten wegen bij de vervolgingsbeslissing, maar diens standpunt is niet doorslaggevend.19 Zowel de verplichting tot het horen van de minderjarige, als de gevolgen die aan diens mening moeten worden verbonden, zijn dus niet absoluut. Het verschil met het klachtvereiste is dan ook groot. Aan dit hoorrecht wordt in hoofdstuk 4 afzonderlijk, en meer diepgravend, aandacht besteed.