4.2.4.3.3 Wanneer is sprake van een reëel en onmiddellijk gevaar?

Een belangrijke vraag voor de begrenzing van de positieve verplichting om concrete handelingen te verrichten ter voorkoming van toekomstige aantastingen is wanneer sprake is van een reëel en onmiddellijk gevaar. Het lijkt onvermijdelijk dat het antwoord op die vraag sterk afhankelijk is van de omstandigheden van elk individueel geval.1 Het criterium van een reëel en onmiddellijk gevaar is bovendien dermate rekbaar dat verschillende personen de vraag of eraan voldaan is gemakkelijk verschillend kunnen beantwoorden. In deze paragraaf wordt daarom bezien of uit de rechtspraak van het ehrm nadere regels voor de invulling van dit vereiste kunnen worden gedestilleerd. Vooraf merk ik vast op dat de vraag of een gevaar reëel (‘real’) is (waarschijnlijk) betrekking heeft op de grootte van de kans dat het gevaar zich verwezenlijkt. Een gevaar waarvan de kans dat het zich verwezenlijkt verwaarloosbaar klein is, kan in ieder geval niet als reëel aangemerkt worden. De vraag of een gevaar onmiddellijk (‘immediate’) is kan eveneens betrekking hebben op de grootte van de kans dat het gevaar zich verwezenlijkt, maar zij kan ook zien op de lengte van het tijdsverloop tot de verwezenlijking van het gevaar. Bijzondere aandacht gaat daarom uit naar de invulling van het begrip ‘onmiddellijk’.

In het arrest-Öneryildiz/Turkije achtte het ehrm een reëel en onmiddellijk gevaar voor een methaangasexplosie op een vuilnisbelt aanwezig.2 Voor dit oordeel was doorslaggevend dat er in Turkije veiligheidsvoorschriften voor vuilnisbelten bestonden onder meer vanwege het gevaar van methaangasexplosies en dat een deskundigenrapport van 7 mei 1991 (dus twee jaar vóór de explosie op 28 april 1993) erop had gewezen dat de ontplofte vuilnisbelt reeds vanaf de ingebruikname in de jaren ’70 niet aan de veiligheidsvoorschriften voldeed en daardoor de omwonenden aan verschillende gevaren blootstelde waaronder het gevaar van een methaangasexplosie. Mijns inziens gaf het ehrm hier een zeer soepele invulling aan het criterium van het reële en onmiddellijke gevaar. Het gevaar voor een methaangasexplosie kon zonder meer als reëel aangemerkt worden, omdat in Turkije en andere Europese landen voorschriften bestonden om methaangasexplosies op vuilnisbelten te voorkomen. Aangenomen mag immers worden dat die voorschriften bestonden, juist omdat het gevaar voor zo’n explosie (blijkens in het verleden opgedane kennis) reëel was. Dat het ehrm het gevaar ook zou aanmerken als onmiddellijk was mijns inziens minder vanzelfsprekend. De vuilnisbelt was vóór de ontploffing in 1993 namelijk al vele jaren in gebruik zonder dat het gevaar zich had verwezenlijkt. Ook na de verschijning van het deskundigenrapport in mei 1991, waarin op het gevaar van een methaangasexplosie werd gewezen, duurde het nog bijna twee jaar, voordat het gevaar zich uiteindelijk verwezenlijkte. Hoewel het gevaar al die tijd reëel was, kan in het licht van dat lange tijdsverloop wel de vraag gesteld worden of het gevaar onmiddellijk was. Ook als de onmiddellijkheid van het gevaar betrokken wordt op de kans dat het zich verwezenlijkt, was twijfel mogelijk. Feit was immers dat het gevaar zich vele jaren lang niet verwezenlijkt had. Dat roept de vraag op hoe groot de kans was dat in het geheel geen explosie zou plaatsvinden. Aan die vraag doet niet af dat het gevaar, zoals het ehrm overwoog, (in de periode tussen het deskundigenrapport en de explosie) alleen maar groter kon zijn geworden.3 Daarmee is immers nog niet gezegd hoe groot de kans (geworden) was dat daadwerkelijk een ontploffing zou plaatsvinden en hoe groot de kans nog steeds was dat nooit een explosie zou plaatsvinden. Uiteindelijk lijkt het er dus op dat in deze zaak voor het ehrm doorslaggevend was dat het gevaar reëel was en lijkt de onmiddellijkheid van het gevaar geen rol van betekenis te hebben gespeeld.

In het arrest-Budayeva e.a./Rusland achtte het ehrm een reëel en onmiddellijk gevaar voor een levensbedreigende modderstroom aanwezig.4 Het ehrm wees er in dit verband op dat de overheid en de bevolking redelijkerwijs aannamen dat een modderstroom waarschijnlijk was in de zomer van 2000, aangezien modderstromen in de zomer regelmatig (bijna jaarlijks) voorkwamen en dat er bouwwerken (de moddervanger en de modderdam) gebouwd waren om Tyrnauz daartegen te beschermen. Bovendien benadrukte het dat de verantwoordelijke autoriteiten er in 1999 en 2000 bij herhaling voor gewaarschuwd waren dat een modderstroom (ongeacht zijn omvang) slachtoffers en schade kon veroorzaken als gevolg van de schade aan de modderdam. Ook hier gaf het ehrm mijns inziens geen strenge invulling aan het criterium van het reële en onmiddellijke gevaar. Het gevaar voor een verwoestende modderstroom kon zeker als reëel aangemerkt worden, omdat modderstromen bijna jaarlijks voorkwamen en soms ook schade hadden veroorzaakt in het dorp van de klagers.5 Ook in deze zaak geldt naar mijn mening echter dat het soepel omgaat met de onmiddellijkheid van het gevaar.6 Indien de onmiddellijkheid betrokken wordt op de grootte van de kans op een modderstroom die zo krachtig was dat deze het dorp van de klagers zou bereiken en daar doden of gewonden zou veroorzaken, is het goed verdedigbaar dat het gevaar onmiddellijk was. In het verleden hadden zich immers reeds eerder modderstromen voorgedaan die schade hadden veroorzaakt in het dorp. Als de onmiddellijkheid evenwel betrekking heeft op de lengte van het tijdsverloop tot de verwezenlijking van het gevaar, kan redelijkerwijs niet gezegd worden dat het gevaar van zo’n krachtige modderstroom voor de zomer van 2000 onmiddellijk was. Zulke krachtige modderstromen kwamen immers slechts af en toe voor en het was niet voorspelbaar of en, zo ja, wanneer precies in de zomer van 2000 zo’n krachtige modderstoom zich zou voordoen. In deze zaak lijkt de onmiddellijkheid daarom betrekking te hebben gehad op de grootte van de kans op verwezenlijking van het gevaar en niet op de lengte van het tijdsverloop tot de verwezenlijking.

In het arrest-Kolyadenko e.a./Rusland achtte het ehrm een gevaar aanwezig dat met spoed water uit een stuwmeer vrijgelaten moest worden en dat daardoor een overstroming van bewoond gebied zou plaatsvinden. In dit verband merkte het ehrm op dat verschillende overheidsinstanties in het verleden al hadden gewaarschuwd voor de mogelijkheid dat bij hevige regen met spoed water uit het stuwmeer vrijgelaten zou moeten worden en dat dit kon leiden tot een overstroming in het gebied stroomafwaarts van het stuwmeer. In het bijzonder hadden zij erop gewezen dat de rivier stroomafwaarts van het stuwmeer vol stond dan wel lag met onder meer struiken, afval, illegale dammetjes en andere bouwsels en dat dat een gevaar voor overstroming van bewoond gebied opleverde bij het (met spoed) vrijlaten van water.7 Het eerste dat opvalt aan deze overwegingen van het ehrm is dat het niet vaststelde dat het gevaar voor een aantasting van de door artikel 2evrm, artikel 8evrm en artikel 1ep beschermde belangen reëel en onmiddellijk was. Het wijdde geen (expliciete) overwegingen aan de vraag of het met spoed moeten vrijlaten van water en de overstroming van bewoond gebied als gevolg daarvan een reëel en onmiddellijk gevaar waren. Het ging niet in op de grootte van de kans dat met spoed water uit het stuwmeer vrijgelaten zou moeten worden en ook niet op de grootte van de kans dat daardoor een overstroming zou plaatsvinden die door artikel 2 evrm, artikel 8 evrm en/of artikel 1 ep beschermde belangen zou aantasten.8 Het enkele feit dat verschillende overheidsinstanties hiervoor gewaarschuwd hadden was volgens het ehrm in deze zaak blijkbaar voldoende om aan te nemen dat er een reëel en onmiddellijk gevaar voor een aantasting van die beschermde belangen bestond. Ook dit arrest duidt derhalve op een soepele invulling van het criterium van het reële en onmiddellijke gevaar.9

In het arrest-Banel/Litouwen nam het ehrm aan dat een gevaar bestond dat (het balkon van) een vervallen gebouw zou instorten. Op 6 juni 2005 speelde de dertienjarige zoon van de klaagster buiten met andere kinderen. Toen een paar kinderen op het balkon stonden, brak het af en stortte het op de zoon van de klaagster, die ter plekke overleed. Het ehrm overwoog dat de autoriteiten hadden erkend dat de overheid (naar nationaal recht) verantwoordelijk was voor het onderhoud van het gebouw en dat het van bijzonder belang was dat zij reeds sinds 28 februari 2005 had geweten van de slechte staat van het betreffende gebouw, maar dat zij haar (nationaalrechtelijke) plicht om het vervallen gebouw te onderhouden desondanks niet had nageleefd.10 Volgens het ehrm had de overheid dan ook haar verplichting geschonden om effectieve maatregelen (concrete handelingen) te treffen ter voorkoming van de verwezenlijking van het genoemde gevaar.11 Ook in deze zaak valt op dat het ehrm niet vaststelde dat het gevaar voor een aantasting van de door artikel 2evrm beschermde belangen reëel en onmiddellijk was. Het wijdde geen (expliciete) overwegingen aan de vraag of het gebouw, naar de overheid wist of moest weten, in zo’n slechte staat verkeerde dat het gevaar van instorting van (het balkon van) het gebouw reëel en onmiddellijk was. Over de grootte van de kans dat het gebouw of zijn balkon zou instorten en de grootte van de kans dat daardoor door artikel 2 evrm beschermde belangen zouden worden aangetast zegt het ehrm niets. De enkele omstandigheid dat de overheid wist van de slechte (maar niet nader gespecificeerde) staat van het gebouw was volgens het ehrm blijkbaar voldoende om aan te nemen dat er een reëel en onmiddellijk gevaar voor het leven van een of meer burgers bestond. Dit arrest geeft daarom eveneens blijk van een soepele invulling van het criterium van het reële en onmiddellijke gevaar.12

In de zaak-Fadeyeva/Rusland, tot slot, nam het ehrm niet aan dat sprake was van een reëel en onmiddellijk gevaar voor de lichamelijke integriteit of het leven van Fadeyeva als gevolg van de ernstige luchtvervuiling die door een staalfabriek veroorzaakt werd. Daarom was volgens het ehrm geen sprake van een schending van artikel 2evrm. Het ehrm maakte in deze zaak echter niet duidelijk waarom de ernstige luchtvervuiling geen reeel en onmiddellijk gevaar voor haar lichamelijke integriteit of leven vormde. Het oordeel van het ehrm overtuigt mijns inziens ook niet. De vervuiling was namelijk zo ernstig dat (zelfs volgens de Russische overheid zelf) in de stad van Fadeyeva sprake was van een voortdurende verslechtering van de volksgezondheid en in het bijzonder van een toename van bloed- en luchtwegaandoeningen en een verhoogd aantal sterfgevallen als gevolg van kanker.13 Het ehrm nam bovendien aan dat voldoende vaststond dat de gezondheid van Fadeyeva achteruitgegaan was als gevolg van langdurige blootstelling aan de emissies van de staalfabriek.14 Dat impliceert dat zelfs sprake was van een bestaande aantasting van haar lichamelijke integriteit (gezondheid).15 Door desondanks te oordelen dat er geen reëel en onmiddellijk gevaar voor de lichamelijke integriteit of het leven van Fadeyeva was gaf het ehrm in deze zaak een zeer strenge toepassing aan het criterium van het reële en onmiddellijke gevaar.

Welke conclusie kan nu getrokken worden ten aanzien van de invulling van het vereiste van het reële en onmiddellijke gevaar? In de zaak-Fadeyeva/ Rusland gaf het ehrm een zeer strenge toepassing aan het vereiste van het reële en onmiddellijke gevaar. In de arresten-Öneryildiz/Turkije, -Budayeva e.a./Rusland, -Kolyadenko e.a./Rusland en -Banel/Litouwen is daarentegen sprake van een soepele invulling van dit vereiste in die zin dat geen heel hoge eisen aan het reële en onmiddellijke karakter van het gevaar werden gesteld.16 In die arresten lijkt de onmiddellijkheid van het gevaar bovendien betrekking te hebben op de grootte van de kans op verwezenlijking van het gevaar en niet op de lengte van het tijdsverloop tot de verwezenlijking ervan. Dat is gelet op de behoefte aan een effectieve bescherming van de door artikel 2evrm, artikel 8evrm en artikel 1ep beschermde belangen mijns inziens ook de meest logische invulling van het begrip ‘onmiddellijk’. Het is immers meestal niet te voorspellen of en, zo ja, wanneer een gevaar zich zal verwezenlijken. Daardoor kan, indien de onmiddellijkheid wordt betrokken op het tijdsverloop, niet (althans niet vooraf) vastgesteld worden vanaf welk moment het gevaar onmiddellijk is. Dat zou de overheid dan ook in veel gevallen van gevaar de mogelijkheid bieden om concrete handelingen ter voorkoming van toekomstige aantastingen achterwege te laten. Indien het begrip ‘onmiddellijk’, zoals door mij betoogd, inderdaad betrekking heeft op de kans op verwezenlijking van het gevaar, rijst wel de vraag wat dit begrip toevoegt aan het begrip ‘reëel’, dat ook onderdeel uitmaakt van het vereiste van het reële en onmiddellijke gevaar. Mijn antwoord daarop is: niets. De vraag of het gevaar reëel is ziet immers ook op de kans op verwezenlijking van het gevaar. Uiteindelijk gaat het mijns inziens daarom enkel om de vraag of sprake is van een reëel gevaar. Uit de arresten-Öneryildiz/Turkije, -Budayeva e.a./ Rusland, -Kolyadenko e.a./Rusland en -Banel/Litouwen valt af te leiden dat een gevaar reëel is, als de verwezenlijking ervan in de omstandigheden van het geval niet onwaarschijnlijk is.17 Het vereiste van het reële en onmiddellijke gevaar lijkt daarom geen zwaar vereiste te zijn, in tegendeel. Niet voldoende is echter dat de verwezenlijking van het gevaar (theoretisch) mogelijk is, omdat anders in te veel situaties een positieve verplichting om beschermende concrete handelingen te verrichten zou kunnen bestaan. Voor (vrijwel) alle gevaren geldt immers dat de verwezenlijking ervan (theoretisch) mogelijk is.