5.4.2 Lidstaatburgers die voor Uniedoeleinden Unieburgers zijn: het geval LGO

Op grond van art. 20 VwEU komt het burgerschap van de Unie toe aan eenieder die ‘de nationaliteit van een lidstaat’ bezit. In zijn conclusie bij de uitspraak Kaur stelt A-G Léger dat de aard van de banden die een persoon met zijn lidstaat heeft, voor een groot deel bepaalt welke rechten de desbetreffende persoon geniet op grond van het Unierecht.1 Zoals zal blijken uit het navolgende is het mogelijk dat er verschillende typen burgers bestaan in een bepaald constitutioneel bestel. De uitspraak inzake Kaur van het Hof van Justitie, die hiervoor beknopt aan de orde is gekomen, bevestigt dit ten aanzien van het Verenigd Koninkrijk. Zo werd krachtens de British Nationality Act 1981 onderscheid gemaakt tussen Britse burgers zijnde burgers van het Verenigd Koninkrijk en koloniën die het recht van verblijf in het Verenigd Koninkrijk genieten, burgers van de Britse afhankelijke gebieden (British Dependent Territories Citizens) en Britse burgers van overzee (British Overseas Citizens). De uitspraak van het Hof van Justitie inzake Kaur heeft betrekking op de in Kenia geboren mevrouw Kaur die na de inwerkingtreding van de British Nationality Act 1981 de status verwierf van Britse burger van overzee.2 In deze hoedanigheid ontbeert zij op grond van het Britse recht het recht om het Verenigd Koninkrijk te betreden of er te verblijven.3 Nadat haar aanvraag voor een verblijfsvergunning in het Verenigd Koninkrijk wordt afgewezen, is Kaur in beroep gegaan als gevolg waarvan de Secretary of State for the Home Department haar het recht heeft ontzegd om op het Britse grondgebied te verblijven. Een voor dit proefschrift relevante prejudiciële vraag van de High Court of Justice (England & Wales), Queen’s Bench Division (Crown Office) was of een Britse burger van overzee die naar Brits recht niet gerechtigd is het Verenigd Koninkrijk te betreden of er te verblijven, een persoon is die de ‘nationaliteit bezit van een lidstaat’ in de zin van het Unierecht.4 Het Hof van Justitie benadrukt in zijn arrest dat het vastleggen van de voorwaarden voor de verkrijging en het verlies van de nationaliteit overeenkomstig het volkenrecht behoort tot de bevoegdheid van iedere lidstaat afzonderlijk. Deze bevoegdheid dient niettemin te worden uitgeoefend met inachtneming van het Unierecht, in het bijzonder de Unierechtelijke evenredigheidstoets. Het Hof van Justitie erkent dat het Verenigd Koninkrijk ‘in verband met zijn imperiale en koloniale verleden, verschillende categorieën van Britse burgers [heeft] gedefinieerd, waaraan het naargelang de aard van hun banden met het Verenigd Koninkrijk uiteenlopende rechten heeft toegekend’.5 Bij de vraag of mevrouw Kaur volgens het Unierecht de nationaliteit van het Verenigd Koninkrijk en aldus het Unieburgerschap bezit, wordt door het Hof van Justitie te rade gegaan bij de verklaring uit 1982 van de regering van het Verenigd Koninkrijk betreffende de definitie van het woord ‘onderdaan’ in de zin van het (destijds) Gemeenschapsrecht.6 Deze verklaring, die de verklaring uit 1972 vervangt, komt erop neer dat burgers die het recht van verblijf op het grondgebied van het Verenigd Koninkrijk genieten en burgers die een bepaalde band met Gibraltar hebben,7 worden beschouwd als burgers die de nationaliteit bezitten van het Verenigd Koninkrijk, met als gevolg dat zij zijn te kwalificeren als Unieburgers.8 De argumentatielijn die het Hof van Justitie in deze zaak hanteert, brengt met zich dat Kaur niet kan worden beschouwd als iemand die de nationaliteit van het Verenigd Koninkrijk (en dus het Unieburgerschap) bezit. Relevant aan deze uitspraak in het kader van dit proefschrift is dat het Hof van Justitie de verklaring van de lidstaat gebruikt bij de uitleg van de personele werkingssfeer van het Verdrag. Hiermee wordt tot uitdrukking gebracht dat de lidstaat de bevoegdheid heeft te bepalen wie de eigen staatsburgers zijn.9 Aldus kan de desbetreffende lidstaat bepaalde burgers uitzonderen van de personele werkingssfeer van het Unierecht. Daarnaast is relevant dat het Hof van Justitie erkent dat het imperiale en koloniale verleden van een lidstaat kan legitimeren dat de desbetreffende lidstaat verschillende categorieën burgers kent.

Ten aanzien van de LGO geldt dat de lidstaten (uiteraard) de bevoegdheid hebben om de burgers van de LGO uit te zonderen van de personele werkingssfeer van het Unierecht.10 Dit kan immers, gebruik makend van de terminologie van het Hof van Justitie, een gevolg zijn van het ‘imperiale en koloniale’ verleden van de lidstaten met hun overzeese ex-koloniale gebieden. Vast staat derhalve dat deze bevoegdheid de lidstaten toekomt. Dit wordt geëxpliciteerd in Verklaring nr. 2, gehecht aan de slotakte van het Verdrag betreffende de Europese Unie. Deze luidt:

Van de vier lidstaten die LGO rijk zijn, zijnde de Franse Republiek, het Verenigd Koninkrijk, het Koninkrijk Denemarken en het Koninkrijk der Nederlanden, heeft enkel het Verenigd Koninkrijk gebruikt gemaakt van de mogelijkheid om bepaalde onderdanen uit te zonderen van de personele werkingssfeer van het Unierecht zoals het geval is in Kaur.12 De Franse Republiek, het Koninkrijk Denemarken en het Koninkrijk der Nederlanden hebben daar geen gebruik van gemaakt.13 Dit heeft tot gevolg dat het merendeel van de burgers van de LGO naar Unierecht de nationaliteit bezit van een van de lidstaten, met als gevolg dat de status van Unieburger hun toekomt.14 Nu vaststaat dat de burgers van de LGO die de nationaliteit hebben van het moederland, zoals een Fransman in Saint Martin en een Nederlander in Aruba, zonder enige twijfel Unieburger zijn, doet de vraag zich voor op welke Unieburgerschapsrechten deze Unieburgers aanspraak maken. De bijzondere status van de LGO brengt met zich dat wij hier te doen hebben met burgers die door middel van de personele werkingssfeer van het Unierecht Unieburger zijn, maar vanwege de omstandigheid dat zij zich in een LGO bevinden, buiten de territoriale werkingssfeer van het Unierecht vallen. In de volgende paragraaf wordt aandacht besteed aan de Unieburgerschapsrechten in de LGO, waarbij de nadruk zal liggen op politieke representatie van de LGO-Unieburger en het kiesrecht voor de leden van het Europees Parlement in de LGO.