8.5.5.2 Beoordeling en evaluatie van leefbaarheidsmaatregelen

In een aantal onderzoeken werd gereflecteerd over de leefbaarheid in de regio in het algemeen.

Zo schetste de Onafhankelijke Raadsman in 2013 dat steeds meer mensen ‘ernstige zorgen over het toekomstperspectief van de regio en de leefbaarheid in het gebied’1 uitten. De commissie-Meijdam stelde in haar eindadvies dat de regio geen balans ervaarde tussen baten en kosten van de aardgaswinning. Inwoners zouden inspraak moeten hebben in de besteding van een fonds rondom ‘compensatiemiddelen … die meer structureel van aard zijn en die beter aansluiten bij wat burgers belangrijk en waardevol vinden voor hun directe leefomgeving.’2 In 2015 gaf de Raadsman aan dat ‘“herstel in de volle breedte” essentieel’3 was en dat schadeafhandeling en versterking moesten worden ‘geflankeerd door beleid dat zich richt op leefbaarheid, economie en duurzaamheid.’4 Geënquêteerde Groningers hechtten eind 2016 weliswaar het meeste belang aan een goede schadeafhandeling, compensatie voor waardedaling en versterking, maar vonden ook dat de regio duurzamer en leefbaarder moest worden gemaakt en de lokale economie gestimuleerd, en beoordeelden de uitvoering van maatregelen rondom deze onderwerpen als gemiddeld tot onvoldoende.5

Onderzoeken geven een tegenstrijdig beeld van de tevredenheid over de leefomgeving. Hoewel sommige onderzoeken tonen dat deze afnam6 en woningmarktonderzoekers signaleren dat het aantal mensen dat een verhuizing overwoog is gegroeid van 23% in 2012 naar 48% in 2015,7 is de waardering voor leefbaarheid van de regio, een 7,4, echter vergelijkbaar met het Nederlandse gemiddelde. Volgens onderzoekers wordt leefbaarheid niet alleen bepaald door de aardbevingen, maar ook ‘andere zaken zoals sociale cohesie en het voorzieningenniveau.’8 Bevolkingskrimp, urbanisering richting de stad Groningen, een veranderende economie en de gevolgen van de aardbevingen beïnvloeden de leefbaarheid in de regio in samenhang.9

In de rest van deze paragraaf beschrijf ik beoordelingen en evaluaties van de leefbaarheidsmaatregelen voor het aardbevingsgebied op dezelfde wijze als de voorgaande subparagraaf: eerst behandel ik de leefbaarheidsprogramma’s onder regie van NAM, de leefbaarheidsprogramma’s gecoördineerd door de NCG en de initiatieven vanuit Economic Board Groningen, die ongeveer synchroon plaatsvonden; daarna bespreek ik de eerste ervaringen met het Nationaal Programma Groningen.

Het leefbaarheidsprogramma van NAM werd niet algemeen geëvalueerd. In voorjaar 2015 is een kleinschalig klanttevredenheidsonderzoek uitgevoerd bij vijftien aanvragers. De acht aanvragers die reageerden, gaven aan dat de afhandeling van hun aanvraag zeer goed verliep. De vindbaarheid en toegankelijkheid van de website werden minder goed beoordeeld: het programma was nog onvoldoende bekend.10 Een inventarisatie van RoyalHaskoning stelde begin 2016 dat de leefbaarheidsmaatregelen van NAM ‘kleinschalige uitstraling’ hebben en dat zij ‘over het algemeen succesvol [zijn] en worden gewaardeerd.’11

In de media kwam een aantal initiatiefnemers van projecten die een bijdrage hebben ontvangen in beeld, die trots waren op de oplevering van hun projecten en verwezen naar enthousiaste reacties vanuit omwonenden.12 Een dorpshuisbestuur reflecteerde over de bijdrage die zij ontving uit Elk Dorp een Duurzaam Dak: ‘wij worden vaak gevraagd: “Het is zeker wel lastig samenwerken met de NAM en het CVW?”. Absoluut niet! We merkten dat ook zij een zo goed mogelijk resultaat nastreefden. We hebben wel eens verschillen van inzichten, maar eigenlijk is de samenwerking met NAM en CVW altijd heel prettig geweest. Als dorpshuisbestuur zijn we heel tevreden.’13 Ook werd positief gerapporteerd over de begeleiding en advisering die projecten ontvingen vanuit provincie, NAM en uitvoerder van Elk Dorp een Duurzaam Dak-programma Groninger Dorpen. Zij hielpen de initiatiefnemers ‘in het woud van regelgeving en subsidiemogelijkheden’14 en suggereerden bijvoorbeeld een aanvullende bijdrage bij het Loket Leefbaarheid te vragen voor zaken die niet binnen het NAM-programma vielen.15

Begin 2019 verscheen een ‘tussenevaluatie’ van het leefbaarheidsprogramma zoals uitgevoerd onder regie van de NCG.16 Over het algemeen was deze evaluatie positief over de effecten van het programma: de globale doelen van de deelprogramma’s werden grotendeels bereikt.17 De evaluatie was gebaseerd op documentatie over behaalde resultaten en gesprekken met de betrokkenen.18 Inwoners en dus de afnemers van de leefbaarheidsprojecten werden niet ondervraagd, waardoor de daadwerkelijke tevredenheid niet goed kon worden vastgesteld.19

De onderzoekers zagen groot draagvlak voor de projecten. Zij constateerden dat binnen de gemeentelijke herstructureringsprojecten in iedere gemeente projecten waren gestart om de ‘gebouwde omgeving toekomst- en aardbevingsbestendig’ te maken. Hoewel Snel Internet Groningen een lange aanlooptijd kende, werden in 2018 de eerste aansluitingen opgeleverd waardoor naar verwachting alle gemeenten in het aardbevingsgebied van breedbandinternet zouden worden voorzien. Binnen het programma Lokale energietransitie was een ‘dekkend netwerk’ van bewonersinitiatieven gerealiseerd, hoewel zo slechts een klein deel van de totale energiebehoefte kon worden voorzien.20 Uit interviews met bewoners werd duidelijk dat sommigen juist de teleurstelling over NAM wilden omzetten in het realiseren van lokale energieproductie.21 Als onderdeel van Dorpsvisies & landschap waren zichtbare verbeteringen in de woon- en recreatieomgevingen aangebracht, hoewel niet alle dorpen werden bereikt, soms omdat hun aanvragen onder het drempelbedrag van € 50.000 uitkwamen.22 Het Loket Leefbaarheid werd gezien de grote hoeveelheid aanvragen en toekenningen positief beoordeeld; vooral de laagdrempeligheid had hier volgens betrokkenen aan bijgedragen. Tegelijkertijd signaleerden de onderzoekers een leemte voor bijdragen aan projecten tussen € 10.000 en € 50.000.23

De onderzoekers raadden aan te blijven investeren in leefbaarheid, mede doordat de leefbaarheid blijkens andere (enquête-)onderzoeken in Groningen onder druk bleef staan vanwege de effecten van de aardbevingen, krimp en ontgroening en vergrijzing. Daarnaast vonden de onderzoekers de looptijd van bestaande leefbaarheidsprogramma’s soms te kort om beoogde resultaten te bereiken, en het budget niet altijd toereikend, zoals bij het Loket Leefbaarheid dat vanwege het bereiken van het budgetplafond vroegtijdig moest stoppen. Een vervolgprogramma diende bovendien meer aandacht te besteden aan de geografische spreiding van de maatregelen, zodat alle dorpen, en niet vooral die waar actieve gemeenschappen of burgerinitiatieven bestonden, profijt van de maatregelen konden hebben. De programma’s waren vrij autonoom ontwikkeld, waardoor niet altijd sprake was van samenhang of samenwerking. Hoewel men elkaar bij de uitvoering wel wist te vinden, gaven betrokkenen aan dat een meer integrale aanpak bij de opzet en ontwikkeling van de leefbaarheidsplannen wenselijk was. Omdat alle programma’s een eigen loket kenden, werd gesuggereerd dat inwoners behoefte konden hebben aan een overkoepelend loket. Tevens stelden de onderzoekers voor inwoners meer inspraak en zeggenschap te geven bij de ontwikkeling en uitvoering van de leefbaarheidsmaatregelen. De onderzoekers wezen op het belang van het versterken van sociale cohesie en projecten zouden ervoor kunnen zorgen dat bewoners elkaar ontmoeten en samenwerken.24 Tot slot bevalen de onderzoekers aan toekomstige leefbaarheidsmaatregelen beter te monitoren en evalueren, bijvoorbeeld door samen te werken met kennisplatform Leefbaar en Kansrijk Groningen.25

Het Loket Leefbaarheid werd tevens door uitvoerder Groninger Dorpen geëvalueerd.26 De ‘laagdrempeligheid en het vertrouwen in aanvragers wordt als grootste succesfactor gezien. … De impact in de regio is klein, maar in het dorp is het groot.’27 Vanwege personele bezetting was echter niet altijd genoeg tijd om met aanvragers in gesprek te gaan, aanvragen af te handelen,28 en te controleren of activiteiten die een bijdrage ontvingen voldeden aan de tegenprestaties.29 Een eventueel vervolg zou een meer gestandaardiseerde verantwoording of steekproefcontrole kunnen invoeren.30 De beoordelingscommissie zou bovendien beter kunnen worden gevuld met inwoners, en minder vertegenwoordigers van overheden en NAM. De inbreng van NAM was ‘soms wat dwingend.’31 Ook kon het Loket werken aan betere zichtbaarheid, zodat een betere spreiding onder de verschillende dorpen in het aardbevingsgebied werd gerealiseerd.32

In publicaties vanuit de initiatiefnemers van de diverse leefbaarheidsprojecten werden tevens enthousiaste reacties opgenomen. Een ondernemer gaf aan dat het snellere internet ‘tijdwinst en plezier’33 opleverde. De samenwerkende organisaties binnen de landschapsprojecten gaven aan de samenwerking binnen de leefbaarheidsmaatregelen op prijs te stellen.34 Een campingondernemer merkte positieve effecten van het opgezette wandelnetwerk.35 Ontvangers van bijdragen uit het Loket Leefbaarheid reflecteerden op positieve effecten van maatregelen als herstel van een kerk, installatie van bloembakken en aanleg van een wandelpad.36 Inwoners van dorpen die ondersteuning vanuit Dorpsvisies hadden ontvangen, voelden meer verbinding met hun omgeving: ‘Natuurlijk, de kloostermuur, de entrees en de bruggetjes zijn straks prachtig, maar het dorp is ook veel hechter geworden. Je overlegt veel met elkaar, komt samen tot beslissingen en langzamerhand gaan de neuzen dezelfde kant op staan. Het project brengt mensen bij elkaar en als je het over leefbaarheid hebt, is dat het allerbelangrijkste!’37

De maatregelen genomen door het Economic Board Groningen werden niet geëvalueerd. Wetenschappers waarschuwden dat het EBG een publiek-private samenwerking was met relatief veel autonomie waar weinig bestuurlijke controle op kon worden uitgevoerd en daarmee verschilde van andere vergelijkbare economische ondersteuningsinstanties. EBG had volgens hen onvoldoende legitimiteit omdat het geen (democratische) verantwoording aflegde en niet transparant was, terwijl transparantie in de aardbevingsregio juist gewenst zou zijn om het vertrouwen te herstellen.38

Volgens de voorzitter van EBG had minister Kamp van EZ in 2016 ‘waardering voor de organisatie’39 na ‘aanvankelijk nogal sceptisch’40 te zijn geweest, en kreeg EBG vergelijkbare signalen vanuit ondernemers. Gedurende 2017 liet EBG een scan uitvoeren ‘waaruit bleek dat de meeste ondernemers ons weten te vinden’41 hoewel ze ten behoeve van betere bekendheid besloot accountmanagers langs alle vierhonderd ondernemers in Noord-Groningen te sturen. Het grote aantal aanvragen vanuit ondernemers was volgens het bestuur van EBG bewijs dat ‘EBG heeft naamsbekendheid en erkenning gekregen en is een vaste waarde in het gebied geworden.’42 Aan de andere kant was het ‘niet altijd makkelijk om onze toegevoegde waarde uit te leggen aan de inwoners in dit gebied, want het gaat vaak om lange termijn.’43 EBG probeerde daarom via visuele informatie zoals geografische kaarten op haar website inzichtelijk te maken waar geld terecht is gekomen; het bestuur hamerde op de boodschap ‘het geld raakt de klei!’44 De programmamanager van 5Groningen werd in 2019 door belangenorganisatie BTG verkozen tot ICT/Telecommanager van het jaar vanwege zijn succesvolle verbintenis van stakeholders waardoor technologie en praktijk van 5G in Nederland zich konden ontwikkelen.45

Het NPG is sinds 2019 van kracht en nog niet geëvalueerd. Het programma heeft grote ambities: ‘Nationaal Programma Groningen is pas geslaagd als Groningers weer vertrouwen in de toekomst hebben.’46 Hoewel het succes van NPG afhankelijk wordt geacht van voortvarend schadeherstel en versterking, kenden de beoogde investeringen rondom werkgelegenheid, leefbaarheid, en natuur een ‘lange aanloop- en implementatietijd’47 waardoor het volgens het bestuur van de NPG niet zinvol zou zijn te wachten op voortvarend en voorspoedig schadeherstel en versterking. In 2023 zal een integrale evaluatie plaatsvinden van de eerste vier jaar.48 Uit de nulmeting die het NPG liet uitvoeren in 2020 blijkt een gemêleerd beeld van het imago van het NPG: ongeveer 25% had vertrouwen in het Programma, zo’n 19% had geen vertrouwen, en bijna 56% gaf aan neutraal ten opzichte van het NPG te staan.49

Er zijn signalen dat de aankondiging van het NPG sceptisch werd ontvangen in de regio. Een medewerker van het Programma stelde: ‘De kunst is om daarbij geen logge overheidsinstantie te worden, maar fris te blijven. Sommige mensen zijn in eerste instantie negatief over Nationaal Programma Groningen.’50 Onderzoekers Derksen en Gebben concludeerden dat in de voorbereiding van de NPG onenigheid ontstond tussen bestuurders en belangenvertegenwoordigers over de besteding en verdeling van het geld en dat die discussie de boventoon voerde. De vraag waaráán het geld het beste besteed kon worden, werd minder belangrijk dan de vraag door wíé.51 Wetenschappelijke en beleidskennis over de versterking van de lokale economie werd onvoldoende gebruikt. ‘Er is eerder sprake van “rituele dansen om de geldpotten” dan van een helder verhaal.’52 De onderzoekers waarschuwden zelfs dat de ‘geleerde afhankelijkheid’ die Groningen ten opzichte van ‘het Westen’ ervaarde, ervoor zorgde dat ‘men weer het gevoel krijgt de hand te moeten ophouden in Den Haag’,53 waardoor bestuurders en inwoners zich risicoavers gedragen en niet met zelfstandige oplossingen of eigen initiatieven komen. De verschillende programmalijnen zouden waarschijnlijk leiden tot kleinere, haalbare, projecten en initiatieven, waardoor de bredere en grootse insteek van ‘teruggeven aan Groningen’ uit het oog kon worden verloren.54

In aanloop naar het NPG waren kritische geluiden te horen onder belangenvertegenwoordigers. Volgens de GBB was het een slager die eigen vlees keurde: het bestuur bestond deels uit regionale bestuurders die vervolgens de gemeentelijke of provinciale plannen moesten goedkeuren.55 De GBB weigerde daarom zitting te nemen in het bestuur van de NPG.56 Het Gasberaad sloot wel aan, omdat het (ook bestuurlijk) betrokken wilde blijven bij de opzet en uitvoering van een ‘dergelijk omvangrijk programma’ maar merkte op dat ‘de totstandkoming van het NPG tot nu toe als een onduidelijk en onoverzichtelijk proces’57 werd ervaren. Hoewel GBB zag dat ‘animo is voor projecten die een betere toekomst dichterbij kunnen brengen’58 merkte zij op dat adequate schadeafhandeling en versterking voor veel Groningers ontbrak. Andere belangenorganisaties waren ontevreden dat zo’n groot aandeel van het geld door gemeenten zou worden besteed omdat zo onvoldoende aandacht zou zijn voor een regionale aanpak.59

Over de eerste besteedde gelden uit 2018 en 2019 door de gemeenten klonk ook kritiek. De directeur van een vergelijkbaar Nationaal Programma voor Rotterdam Zuid waarschuwde dat de startbudgetten te veel werden besteed aan dorpscentra en publieke gebouwen, terwijl in zijn ervaring met meer toekomstvisie zou moeten worden gekeken naar scholing, infrastructuur en werkgevers.60 Regionale oppositiepartijen stelden dat te veel budget ging naar al geplande werkzaamheden binnen de gemeentes en dat hiernaast het risico bestond dat budget werd besteed aan kosten rond versterking, die gemeenten los van het NPG op Rijk of NAM zouden moeten verhalen.61 Het verschilde per gemeente in hoeverre de gemeenteraad betrokken werd bij de plannen om het NPG-geld te besteden. In Het Hogeland, waar het gemeentebestuur al concrete plannen voorstelde aan de gemeenteraad, reageerde een raadslid en oud-GBB bestuurder: ‘Het hele gasdossier wordt lange tijd geregeerd door weinig tijd. Alles moet met stoom en kokend water er doorheen. Elke keer weer.’62 GBB vroeg zich bovendien af hoe het kon dat al budgetten werden toegekend en besteed, terwijl het richtinggevende project Toukomst nog moest worden afgesloten.63