Billijkheidsuitzonderingen (SteR nr. 40) 2018/6.3.2:6.3.2 Rechten en andere belangen van burgers

Billijkheidsuitzonderingen (SteR nr. 40) 2018/6.3.2

6.3.2 Rechten en andere belangen van burgers

Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.

In de tweede categorie van bestuursrechtelijke beslissingen over billijkheidsuitzonderingen is de grondslag voor de uitzondering een recht of een (ander) belang van een burger. Dergelijke uitzonderingen komen voor in zowel het materiële als het formele bestuursrecht. Verschillende worden gebaseerd op artikel 94 Gw juncto het recht op een eerlijk proces van artikel 6 EVRM. Daarom wordt hier eerst aandacht besteed aan de toepasselijkheid van artikel 6 EVRM in het bestuursrecht (subpar. a). Dan wordt uit het materiële recht ingegaan op beslissingen over uitzonderingen op het alcoholslotprogramma (subpar. b) en op wetgeving over vergoeding van ziektekosten (subpar. c). Uit het formele recht worden uitzonderingen op rechtsmiddelverboden (subpar. d), rechtsmiddeltermijnen (subpar. e), het griffierecht (subpar. f) en het belanghebbendecriterium (subpar. g) besproken.

De materieelrechtelijke uitzonderingen vanwege een fundamenteel recht of ander belang van een burger hadden volgens mij alle kunnen worden gebaseerd op het evenredigheidsbeginsel van artikel 3:4 lid 2 Awb, dat als gezegd overkoepelende grondslag kan zijn voor uitzonderingen ten voordele.1

Bij de formeelrechtelijke uitzonderingen kan het ongeschreven evenredigheidsbeginsel grondslag zijn, of analoge toepassing van artikel 3:4 lid 2 Awb (vergelijk de wijze waarop de civiele rechter het bereik van de beperkende werking van de redelijkheid en billijkheid uitbreidde2). Voor al deze uitzonderingen wordt immers een afweging gemaakt over de evenredigheid van toepassing van het tekstueel toepasselijke wettelijke voorschrift. Voordeel van deze veelomvattende grondslag is dat hierdoor tot uitdrukking wordt gebracht dat in al deze gevallen eigenlijk dezelfde redenering wordt toegepast (waarin Aristoteles’ billijkheidsdenken herkenbaar is). De uitzonderingen in deze paragraaf hadden daarom ook besproken kunnen worden in de paragraaf over het evenredigheidsbeginsel.3 Daarvoor is niet gekozen omdat de rechter in de meeste van onderstaande gevallen dat beginsel en artikel 3:4 lid 2 Awb niet noemt.

a. Rechten die (ook) in artikel 6 EVRM zijn neergelegd

Is toepassing van een wettelijk voorschrift in strijd met artikel 6 EVRM, dan verplicht artikel 94 Gw tot het buiten toepassing laten.4 Eerder kwam aan de orde dat slechts kan worden gesproken van billijkheidsuitzonderingen krachtens artikel 94 Gw als de rechter niet de geldigheid van een wettelijk voorschrift beoordeelt door het buiten toepassing te laten, maar slechts toepassing ervan in het concrete geval gezien een eenieder verbindende verdragsbepaling niet toegestaan acht.5

Artikel 6 EVRM is niet in alle bestuursrechtelijke zaken van toepassing. Voor die toepasselijkheid moet een zaak volgens lid 1 gaan om een determination of civil rights and obligations or of any criminal charge. Bij een determination of civil rights and obligations verleent artikel 6 EVRM onder andere het recht op een eerlijke en openbare behandeling van de zaak binnen een redelijke termijn door een onafhankelijke rechter. Bestuursrechtelijke zaken gaan in de regel over civil rights and obligations; uitzonderingen zijn geschillen over de toelating of uitzetting van vreemdelingen, de verschuldigdheid van belastingen en de uitoefening van politieke rechten.6 Bij een criminal charge biedt het EVRM de burger nog meer bescherming, in de vorm van bijvoorbeeld de onschuldpresumptie en het recht getuigen te ondervragen (art. 6 lid 2 en 3 EVRM). Niet alleen in strafrechtelijke, maar ook in bestuursrechtelijke zaken over een opgelegde sanctie kan sprake zijn van die criminal charge. Behoort een wettelijk voorschrift naar nationaal recht niet tot het strafrecht, dan kunnen de aard van de overtreding en aard en zwaarte van de sanctie toch een criminal charge met zich brengen.7

Materieel recht

b. Het alcoholslotprogramma

Een onderwerp waarover materieelrechtelijke uitzonderingen zijn overwogen vanwege een recht van een burger, is het alcoholslotprogramma (asp). Volgens een gebonden bevoegdheid in een ministeriële regeling8 moest het Centraal Bureau Rijvaardigheidsbewijzen (CBR) een asp opleggen aan bepaalde personen die onder invloed van alcohol een voertuig bestuurden. Het CBR had hierbij geen ruimte voor een eigen belangenafweging.9 Bij het asp werd een alcoholslot ingebouwd in een auto waarin de betrokkene reed. De auto kon hierdoor slechts starten na blazen van de bestuurder. Op willekeurige momenten tijdens het rijden moest de test weer worden uitgevoerd. De gegevens van het slot moesten regelmatig aan het CBR worden verschaft. Op het rijbewijs werd aangetekend dat de betrokkene alleen een auto met alcoholslot mocht besturen. De kosten van het programma droeg de betrokkene zelf. Werkte hij niet mee, dan verloor hij voor vijf jaar zijn rijbewijs.10

Verschillende personen stelden dat de maatregel hun niet had mogen worden opgelegd omdat het asp door persoonlijke omstandigheden onevenredig uitwerkte, bijvoorbeeld omdat zij hun baan zouden kunnen verliezen. Zij beschikten over een rijbewijs B (voor het besturen van een personenauto), C (vrachtwagen) of D (bus). In het bijzonder voor degenen die voor hun inkomen afhankelijk waren van rijbewijs C of D kon het asp grote gevolgen hebben, nu het slot niet kon worden geïnstalleerd in vrachtwagens en bussen en deze daardoor jarenlang niet bestuurd mochten worden door een chauffeur aan wie een asp was opgelegd.11

In de rechtspraak over het asp is een ontwikkeling waarneembaar van strikte toepassing van de regeling onder verwijzing naar de bedoeling van de wetgever en het algemeen belang van verkeersveiligheid – met in die fase in zeldzame zaken de erkenning van uitzonderingen – naar toetsing van de regeling zelf aan het evenredigheidsbeginsel.

De Afdeling oordeelde in de meeste zaken dat het CBR geen uitzondering kon maken.12

Een betrokkene was voor zijn inkomen afhankelijk van zijn C-rijbewijs. De Afdeling overwoog dat de oplegging van het asp een gebonden bevoegdheid was, waardoor zij slechts kon beoordelen of de regeling zelf met inachtneming van het evenredigheidsbeginsel tot stand was gekomen.13 Dat was het geval. De maatregel was geschikt voor de verkeersveiligheid en ging niet verder dan noodzakelijk. De specifieke keuzes van de wetgever hieromtrent lagen op diens weg, en niet bij de rechter. Daarbij bleek uit de wetsgeschiedenis dat volgens de wetgever ook professionele chauffeurs een asp konden krijgen: van hen mocht een bijzonder verantwoordelijkheidsgevoel worden verwacht, en zij konden weten dat ook gedragingen buiten werktijd gevolgen kunnen hebben voor de uitoefening van hun werk.

Een andere betrokkene stelde dat haar ten onrechte een asp was opgelegd omdat zij geen zware drinker was en niet viel onder de doelgroep van de maatregel.14 Volgens haar rechtvaardigden deze bijzondere omstandigheden een uitzondering. Zij achtte de maatregel ook in strijd met het evenredigheidsbeginsel en het verbod van willekeur. De Afdeling zag echter geen grond ‘voor het oordeel dat een uitzondering kan worden gemaakt op het wettelijke stelsel wegens een bijzondere omstandigheid (…) nu de wet daar niet uitdrukkelijk in voorziet. De hier van toepassing zijnde bepalingen zijn dwingendrechtelijk geformuleerd.’

Op de dag waarop de Afdeling zo de uitzonderingsmogelijkheid bij het asp in algemene zin verwierp,15 aanvaardde zij (in een andere samenstelling) in een andere zaak die mogelijkheid wél.16

De appellant beschouwde de regelgeving over het asp als onverbindend gezien algemene rechtsbeginselen, en vond anders toepassing ervan door zijn persoonlijke omstandigheden met de beginselen in strijd. Hij had ADHD en neigde ertoe ‘zonder uitstel op de signalering voor de hertest te reageren’, wat gevaarlijk was. De Afdeling oordeelde de regeling geldig, maar achtte het wel mogelijk dat een verbindend algemeen verbindend voorschrift buiten toepassing moet worden gelaten ‘omdat toepassing in een bijzonder geval kennelijk onredelijk is’ wegens ‘strijd met de algemene rechtsbeginselen’. De toepasser moet hierbij terughoudendheid betrachten, omdat het aan de wetgever is de betrokken belangen tegen elkaar af te wegen, en de toepasser ‘niet tot taak [heeft] om de waarde of het maatschappelijk gewicht dat aan de betrokken belangen moet worden toegekend naar eigen inzicht vast te stellen’. Ze oordeelde echter de persoonlijke omstandigheden van appellant hier niet van zodanig karakter ‘dat het CBR in dit geval niet in redelijkheid tot het opleggen van het asp kon besluiten’.

Dat de Afdeling in deze zaak de mogelijkheid van een uitzondering erkende, valt ook op omdat hier niet bleek van een criminal charge in de zin van artikel 6 EVRM, waardoor het niet meteen voor de hand lag dat de Afdeling beoordeelde of de opgelegde maatregel een buitensporig resultaat had. Dat moet de Afdeling in ieder geval wél beoordelen bij een criminal charge.17 Is die er, dan moeten de vereisten van artikel 6 EVRM in acht worden genomen, waardoor de rechter volgens het EHRM en de Nederlandse rechter de evenredigheid van een opgelegde sanctie (indringend) moet beoordelen.18 Volgens de Afdeling was er in zaken over rijbewijs B, zoals waarschijnlijk in bovengenoemde zaak waarin zij daarop niet inging, geen criminal charge.19 Omdat de gevolgen van een asp groter waren voor betrokkenen met rijbewijs C die voor hun inkomen ervan afhankelijk waren, was daar wel sprake van een criminal charge.20

In een tweede zaak erkende de Afdeling niet alleen de mogelijkheid van een uitzondering, maar maakte zij die ook: zij liet de regeling (deels) buiten toepassing vanwege onevenredigheid.21

Hier was er wel een criminal charge: de bestuurder was als vrachtwagenchauffeur afhankelijk van zijn rijbewijs C. Hij zou dit werk door het asp voor geruime tijd verliezen, doordat het slot als gezegd niet in vrachtwagens kon worden ingebouwd, en stelde dat dit de maatregel voor hem onevenredig maakte. Hij dreigde in de schuldsanering te komen en zijn woning zou mogelijk gedwongen worden verkocht. De Afdeling overwoog dat zij volgens artikel 6 EVRM de evenredigheid van de maatregel indringend moest toetsen. Ze overwoog hierbij dat de werkelijke kosten van het asp aanzienlijk hoger waren dan door de wetgever voorzien, en achtte de gevolgen voor deze appellant hierdoor onevenredig zwaar in verhouding tot de met de maatregel te dienen, educatieve, doelen. Ze vond daarom deze toepassing van de regeling (en dus niet de regeling als zodanig) onevenredig voor zover ‘de daarin opgenomen termijn van vijf jaren (…) de duur van het asp van twee jaar overschrijdt’.

In de eerste zaak waarin de Afdeling de uitzonderingsmogelijkheid erkende waren ongeschreven algemene rechtsbeginselen de grondslag daarvoor. Die overwegingen van de Afdeling kunnen gebracht worden onder het evenredigheidsbeginsel (dat als gezegd is gecodificeerd in art. 3:4 lid 2 Awb, en blijkens onder andere deze uitspraak dus ook voor gebonden bevoegdheden geldt22). In de tweede zaak werd de evenredigheid van het programma krachtens artikel 94 Gw juncto artikel 6 EVRM beoordeeld.23 Het ging hier dus in beide gevallen om belangen van burgers die reden waren voor (mogelijke) uitzonderingen op grond van het evenredigheidsbeginsel. In de tweede zaak wogen de concrete belangen van de appellant volgens de Afdeling zwaar genoeg om het belang van toepassing van de regeling te doen wijken; in de eerste niet.

In verschillende zaken waarin betrokkenen aan wie het asp was opgelegd voor hun werk en inkomen afhankelijk waren van een C-rijbewijs, toetste de Afdeling wel de oplegging van de maatregel (vanwege de criminal charge indringend) aan het evenredigheidsbeginsel, maar oordeelde zij het niet geschonden.24 Het doel van de wetgever was een afname van het aantal verkeersdoden, en hij sloot daarom uit dat personen met rijbewijs C of D voor afronding van het asp weer de weg op zouden gaan, hetgeen volgens de Afdeling niet onevenredig was in verhouding tot aangevoerde persoonlijke omstandigheden.

De minister heeft vervolgens de regeling aangepast in die zin dat aan chauffeurs die voor hun inkomen afhankelijk zijn van het rijbewijs, tijdelijk geen asp kon worden opgelegd (maar een andere maatregel).25

Het valt op dat de twee besproken zaken waarin de Afdeling oordeelde dat de regeling wegens bijzondere omstandigheden buiten toepassing kan worden gelaten, zeldzaam zijn: in de meeste zaken (waarvan verschillende van dezelfde dag als een geval waarin de uitzonderingsmogelijkheid wél werd aanvaard) werd de regeling zonder meer toegepast, ongeacht of er een criminal charge was.26 De twee uitspraken waarin een uitzonderingsmogelijkheid werd erkend zijn onverenigbaar met de jurisprudentie waarin die werd afgewezen; de erkenningen waren niet ingegeven door omstandigheden die sterk verschilden van de feiten in de afwijzingszaken. De uitzonderingsmogelijkheid werd doorgaans afgewezen, omdat de Afdeling enerzijds niet in het vaarwater van de wetgever wilde komen, en zij anderzijds het algemeen belang van de verkeersveiligheid niet wilde schaden. In zaken over personen met rijbewijs B die door geldgebrek niet konden deelnemen aan het asp en daardoor hun rijbewijs voor vijf jaar zouden verliezen, zelfs wanneer zij dit nodig hadden voor werk of opleiding, mocht de oplegging van de maatregel volgens de Afdeling helemaal niet worden getoetst aan het evenredigheidsbeginsel, nu een criminal charge ontbrak. Het CBR had geen ruimte voor een belangenafweging bij het opleggen van het programma en de Afdeling paste de regeling daarom strikt toe.27

In maart 2015 ging de Afdeling om: waar ze eerder in het merendeel van de zaken niet toetste aan het evenredigheidsbeginsel of het niet geschonden achtte, oordeelde ze nu een deel van de regeling (zelf, in plaats van de toepassing ervan in een concreet geval) in strijd met het beginsel en daarom onverbindend.28 In februari 2016 liet de minister weten dat het asp niet meer opnieuw zou worden ingevoerd.29

De eerdere meestvoorkomende algehele verwerpingen door de Afdeling van een mogelijkheid om de regeling in een individueel geval buiten toepassing te laten, zijn opmerkelijk gezien haar latere onverbindendverklaring van de regeling. Buiten toepassing laten vanwege de omstandigheden van een concreet geval was niet alleen mogelijk geweest krachtens artikel 6 EVRM (en art. 94 Gw), maar ook in de zaken waarin die bepaling niet van toepassing was. Lagere wetgeving mag immers zowel buiten toepassing worden gelaten bij door de wetgever niet-verdisconteerde omstandigheden (waarvan mogelijk in sommige gevallen sprake was), als bij omstandigheden die wél zijn verdisconteerd, zolang de rechter daarbij terughoudendheid betracht.30 Grondslag voor het buiten toepassing laten van het asp kan in elk geval het evenredigheidsbeginsel van artikel 3:4 lid 2 Awb zijn.31 Had de Afdeling eerder (in meer gevallen) de uitzonderingsmogelijkheid krachtens het evenredigheidsbeginsel erkend (ook zonder een criminal charge), dan was onverbindendverklaring volgens mij niet nodig geweest om evident onbillijke beslissingen door strikte toepassing van de regeling te voorkomen.

c. Vergoeding door zorgverzekeraars

Er zijn ook billijkheidsuitzonderingen vanwege een belang van een burger die geen verband houden met artikel 6 EVRM. In de jurisprudentie is zowel onder het oude regime van de Ziekenfondswet (geldend tot 1 januari 2006) als onder de nieuwe Zorgverzekeringswet aanvaard dat dwingendrechtelijke wetgeving over de vergoeding van medicijnen bij bijzondere omstandigheden op ongeschreven gronden buiten toepassing kan worden gelaten.32

Onder het oude regime werd vergoeding gevraagd van een medicijn tegen afstoting van een getransplanteerde nier.33 De zorgverzekeraar vergoedde dit op basis van de toepasselijke, dwingendrechtelijke regelgeving niet,34 terwijl appellante niet zonder kon en de kosten niet zelf kon opbrengen. De Centrale Raad van Beroep overwoog dat uitgangspunt was dat de regelgeving moest worden toegepast, maar dat er ‘desalniettemin […] omstandigheden [kunnen] zijn waarin toepassing van dwingendrechtelijke wetsbepalingen in die mate in strijd komt met regels van ongeschreven recht, dat zij op grond daarvan geen rechtsplicht meer kan zijn.’ In casu waren er mogelijk dergelijke omstandigheden omdat er een adequaat alternatief voor het medicijn ontbrak en het niet verstrekken ervan ernstige gevolgen kon hebben. Ook zou het medicijn in de toekomst wel moeten worden vergoed, waardoor een uitzondering niet in strijd was met de bedoeling van de wetgever. De zorgverzekeraar had deze omstandigheden moeten betrekken bij zijn afweging over een eventuele uitzondering (hoewel de regeling zelf geen ruimte voor afwegen bood). De Raad vernietigde het besluit om het medicijn niet te vergoeden.35

In een vergelijkbare zaak, waar echter nog niet vaststond dat een medicijn later moest worden gaan vergoed en er weinig onderzoek naar het geneesmiddel bestond door de zeldzaamheid van de ziekte, nam de Raad dergelijke uitzonderlijke omstandigheden zelf aan.36 Verschillende gezaghebbende instanties waren positief over het medicijn en de werkzaamheid bleek uit onderzoek dat wél was verricht. Ook was het geval medisch ernstig, waren er mogelijk onherstelbare gevolgen voor organen, en ontbrak een adequaat alternatief. De Raad zag ‘zodanige bijzondere omstandigheden dat onverkorte toepassing van de [...] dwingendrechtelijke wetsbepalingen in die mate in strijd komt met regels van ongeschreven recht dat die onverkorte toepassing geen rechtsplicht meer kan zijn’.37

Toen in 2006 de Zorgverzekeringswet de Ziekenfondswet verving, kregen zaken over te vergoeden zorg een privaatrechtelijk karakter (hoewel nog altijd dwingendrechtelijke publiekrechtelijke wetgeving gold), nu de verzekeraar en de verzekerde een overeenkomst sluiten volgens het BW. Onder dit regime aanvaardde de civiele kamer van de Hoge Raad een met de eerdere bestuursrechtelijke vergelijkbare uitzondering in het reeds besproken Zorgverzekeringswetarrest.38

De Hoge Raad overwoog ‘dat indien sprake is van bijzondere omstandigheden die niet zijn verdisconteerd in de afweging van de wetgever, dit aanleiding kan geven tot een andere uitkomst dan waartoe strikte toepassing van de wet leidt. Dat is het geval indien die niet-verdisconteerde bijzondere omstandigheden die strikte toepassing zozeer in strijd doen zijn met algemene rechtsbeginselen of (ander) ongeschreven recht dat die toepassing achterwege moet blijven (vgl. onder meer het Harmonisatiewetarrest, rov. 3.4 en 3.9).’

Het volgens de wet weigeren van vergoeding kan aldus volgens de Hoge Raad naar maatstaven van redelijkheid en billijkheid onaanvaardbaar zijn (art. 6:2 lid 2 en 6:248 lid 2 BW),39 namelijk ‘indien zich (zeer) bijzondere omstandigheden voordoen die dat oordeel rechtvaardigen’.

In deze laatste uitspraak werd een belangrijke constitutionele voorwaarde gesteld aan ongeschreven billijkheidsuitzonderingen op formele wetgeving, ook als die worden gemaakt ‘in de sleutel van’ een wettelijk voorschrift als artikel 6:2 lid 2 BW: ze mogen niet worden gemaakt vanwege reeds verdisconteerde omstandigheden.40 In de eerstgenoemde zaken bestond geen spanning met deze eis.

Waarschijnlijk draagt het algemeen belang, waarvan mogelijke schade eerder al werd genoemd als contra-indicatie voor uitzonderingen op grond van abbb,41 bij aan de zeldzaamheid van uitzonderingen op de wettelijke regels over vergoedingen van zorg dat zowel in de uitspraken van de Centrale Raad van Beroep als in die van de Hoge Raad kan worden gelezen. Zonder dit uitzonderlijke karakter kan de betaalbaarheid van de zorg in het gedrang komen.42

Formeel recht

Ook voor uitzonderingen in het formele bestuursrecht vanwege rechten of belangen van burgers is artikel 6 EVRM relevant. In verschillende van de te bespreken zaken werd de uitzondering gebaseerd op artikel 94 Gw juncto artikel 6 EVRM, dat van toepassing was doordat de zaak ging over civil rights and obligations. Waar artikel 6 EVRM niet van toepassing was, werden vergelijkbare ongeschreven uitzonderingen gemaakt. Sommige van deze te beschrijven uitzonderingen komen ook voor in de andere rechtsgebieden.43

d. Rechtsmiddelverboden

Uit de jurisprudentie volgt dat de hogerberoepsrechter een tekstueel toepasselijk bestuursrechtelijk rechtsmiddelverbod buiten toepassing kan laten als in eerste aanleg eisen van goede procesorde of fundamentele rechtsbeginse- len ernstig zijn geschonden.44 Voorbeelden van rechtsmiddelverboden zijn het algemene van artikel 8:104 lid 2 Awb (geen hoger beroep kan worden ingesteld tegen onder andere beslissingen om het onderzoek te sluiten voordat partijen zijn verschenen, dat een beroepschrift als een bezwaarschrift moet worden behandeld, en over een voorlopige voorziening), en het bijzondere verbod van artikel 84 Vreemdelingenwet (geen hoger beroep tegen onder andere beslissingen over een visum voor een verblijf van 90 dagen of minder).45

Grondslagen voor uitzonderingen op rechtsmiddelverboden zijn de eisen van een goede procesorde en ongeschreven rechtsbeginselen als dat van hoor en wederhoor,46 het decisiebeginsel (het beginsel ‘dat de rechter een beslissing dient te geven inzake een bij hem aanhangig beroep’),47 en schending van essentiële voorschriften van de wrakings-,48 de verzets-49 of de beroepsprocedure.50 Sommige van deze beginselen zijn ook neergelegd in artikel 6 EVRM en/of artikel 14 IVBPR. De toepasselijkheid daarvan is echter niet beslissend voor uitzonderingen; die worden op ongeschreven gronden ge- maakt.51 Dat is anders in het civiele recht, waar ze worden gebaseerd op artikel 94 Gw juncto artikel 6 EVRM, en waar alleen als de verdragsbepaling niet van toepassing is een ongeschreven uitzondering wordt gemaakt.52

De rechtbank schond volgens de Centrale Raad van Beroep het decisiebeginsel in een zaak waarin bezwaar was ingesteld in plaats van het wettelijk voorgeschreven beroep.53 Het bestuursorgaan had het bezwaarschrift aangemerkt als beroepschrift en doorgestuurd naar de rechtbank. Deze verklaarde het beroep niet-ontvankelijk omdat het beroepschrift te laat was ingediend. De belanghebbende had echter binnen de termijn ook een afschrift van zijn bezwaarschrift aan de rechtbank gezonden. Dit beschouwde de rechtbank echter niet als beroepschrift, en zij verklaarde het verzet tegen deze beslissing ongegrond. Volgens de wet was hiertegen geen rechtsmiddel mogelijk.54 De Centrale Raad van Beroep verklaarde het hoger beroep echter toch ontvankelijk. De rechtbank had door het document niet als beroepschrift te beschouwen, ‘gehandeld in strijd met het mede in artikel 6 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens [besloten liggende] (…) rechtsbeginsel dat de rechter een beslissing dient te geven inzake een bij hem aanhangig beroep tegen een besluit als hier aan de orde’ (cursief FB). Het eerdere afschrift moest worden beschouwd als beroepschrift omdat bezwaar niet mogelijk was geweest en voldoende duidelijk was dat appellant wilde opkomen tegen het besluit.

De schending van de goede procesorde of een fundamenteel rechtsbeginsel door toepassing van het rechtsmiddelverbod moet voldoende ernstig zijn om de inbreuk op de rechtszekerheid door een uitzondering te rechtvaardigen. Uit de rechtspraak blijkt dat rechtsmiddelverboden slechts vanwege zeer bijzondere omstandigheden buiten toepassing worden gelaten.55 Zo wordt wel overwogen dat de schending van de goede procesorde of een rechtsbeginsel ‘evident’ moet zijn, en zo erg dat van een eerlijk proces geen sprake is.56

Uitzonderingen op een rechtsmiddelverbod worden niet alleen ten voordele van de burger gemaakt (wanneer hij een rechtsmiddel instelt), maar ook wel eens in zijn nadeel, als een bestuursorgaan of een andere belanghebbende burger in beroep gaat.

De Minister voor Vreemdelingenzaken en Integratie had hoger beroep ingesteld tegen de schorsing van een ongewenstverklaring van een vreemdeling, waardoor diens inbewaringstelling niet meer mogelijk was.57 De Afdeling liet het rechtsmiddelverbod buiten toepassing omdat in eerste aanleg het beginsel van hoor en wederhoor was geschonden: de minister had zijn visie niet naar voren kunnen brengen. Deze uitzondering was ten nadele van de vreemdeling omdat hij mogelijk (weer) in bewaring zou kunnen worden gesteld. De Afdeling ging daarop niet in.

Blijkbaar kunnen eisen van goede procesorde en fundamentele rechtsbeginselen in concrete gevallen zwaarder wegen dan de rechtszekerheid van belanghebbende burgers. Dat is niet vreemd waar de beginselen (ook) zijn neergelegd in artikel 6 EVRM – maar die verdragsbepaling is juist in veel zaken in het vreemdelingenrecht niet van toepassing. Een ongeschreven uitzondering voldoet, geheel volgens de aristotelische billijkheid.

e. Rechtsmiddeltermijnen

Artikel 6 EVRM was reden voor een hardheidsclausule op basis waarvan een rechtsmiddeltermijn buiten toepassing gelaten kan worden:58artikel 6:11 Awb, dat bepaalt dat bij een na afloop van de termijn ingediend bezwaar- of beroepschrift niet-ontvankelijkverklaring achterwege blijft indien redelijkerwijs niet kan worden geoordeeld dat de indiener in verzuim is geweest. Dat biedt de toepasser de mogelijkheid voor een eigen afweging over een uitzondering.59 Er gelden hoge eisen voor verzuim van de indiener, mede vanwege het belang van overige betrokkenen bij de rechtszekerheid van de termijn.60 In het civiele recht worden ongeschreven uitzonderingen op rechtsmiddeltermijnen gemaakt met artikel 6:11 Awb als voorbeeld.61 Ook in het strafrecht worden ongeschreven uitzonderingen op termijnen gemaakt.62

De termijn voor het indienen van een bezwaar- of beroepschrift63 bedraagt volgens artikel 6:7 Awb zes weken.64 Verschillende omstandigheden kunnen aanleiding zijn voor een uitzondering, zoals de verstrekking van onjuiste informatie over rechtsmiddelen en hun termijn in een besluit,65 of het ontbreken van een rechtsmiddelclausule (tenzij ‘redelijkerwijs kan worden aangenomen dat een belanghebbende wist dat hij binnen een bepaalde termijn bezwaar moest maken’).66 Ook persoonlijke omstandigheden kunnen reden zijn, maar de eisen daarvoor lijken nog hoger, zo blijkt uit vele afwijzingen van dergelijke uitzonderingen.

Als de burger afwezig of ziek is, moet hij een ander zijn belangen laten behartigen.67 Ook het overlijden van een vader68 en opname in een gesloten inrichting69 waren geen reden voor een uitzondering. Dat waren wel voorlopige hechtenis van de betrokkene70 en een bepaalde psychische gesteldheid (zoals bleek uit een verklaring van het RIAGG).71 Een oordeel hangt sterk af van de omstandigheden van het geval, zo blijkt ook uit een zaak waarin een acute ziekenhuisopname wél een uitzondering billijkte.72

Ook bestuursorganen die de wettelijke termijn hebben overschreden kunnen een beroep doen op artikel 6:11 Awb. In de praktijk zullen echter hun beroepen in principe afgewezen worden, aangezien kennis over de wettelijke termijn bij hen verondersteld mag worden en ook ‘persoonlijke omstandigheden’ zullen ontbreken.

Reden voor de terughoudendheid bij uitzonderingen op rechtsmiddeltermijnen is dat een wederpartij en derden (bestuursorgaan of burger) in beginsel erop moeten kunnen vertrouwen dat de zaak is geëindigd als volgens de wet geen rechtsmiddel meer open staat.73 Dat blijkt uit minder terughoudendheid bij uitzonderingen op termijnen over andere onderwerpen, waardoor derdenbelangen niet worden geraakt.

Een aanvraag voor vergoeding van verhuis- en inrichtingskosten van een gehandicapte was volgens een plaatselijke verordening te laat ingediend.74 Oorzaak was ziekte van de indiener; tevens had de Gemeentelijke Geneeskundige en Gezondheidsdienst hem verkeerd voorgelicht. De Afdeling overwoog (kort) dat vanwege de omstandigheden van het geval de indiener niet verstoken mocht blijven van een inhoudelijke beoordeling van zijn aanvraag. Zij noemde geen grondslag voor de uitzondering.

f. Het griffierecht

Ook de bestuursrechtelijke uitzonderingen op het wettelijk griffierecht zijn gebaseerd op een hardheidsclausule die vanwege artikel 6 EVRM is opgenomen: artikel 8:41 lid 6 Awb. Het civiele recht kent een vergelijkbare clausule (art. 127a lid 3 Rv).75

Krachtens artikel 8:41 Awb wordt er een bepaald griffierecht geheven van de indiener van een beroepschrift (en art. 8:109 Awb bepaalt dit voor het hoger beroep). De wetgever vond het redelijk dat degene die de bestuursrechter adieert een deel van de kosten daarvoor draagt. Hij beoogde de belanghebbende te stimuleren tot een ‘zorgvuldiger afweging van het belang en de zin van het instellen van een procedure tegenover de aan het verkrijgen van een rechterlijke uitspraak verbonden inspanningen en kosten’,76 maar achtte het onwenselijk dat ‘aan bepaalde groepen rechtzoekenden in feite de toegang tot de rechter wordt ontnomen’,77 vanwege artikel 6 EVRM.78 De hoofdregel is dat de rechter een beroep niet-ontvankelijk verklaart wanneer het griffierecht niet tijdig is voldaan, maar dat gebeurt volgens artikel 8:41 lid 6 Awb niet als ‘redelijkerwijs niet kan worden geoordeeld dat de indiener in verzuim is geweest’.79 De wetgever expliciteerde zo de uitzonderingsbevoegdheid.80

De uitzondering wordt onder verschillende omstandigheden gemaakt, ten eerste als het griffierecht verontschuldigbaar te laat is voldaan. Dat is slechts zo bij bijzondere omstandigheden.81 Volgens de literatuur gaat het om gevallen waarin de belanghebbende al het mogelijke heeft gedaan om tijdig te betalen, maar dit buiten zijn schuld niet is gelukt.82

Uitzonderingen werden gemaakt toen tijdig aangevraagde bijzondere bijstand voor het griffierecht te laat was uitgekeerd;83 toen tijdig was betaald aan het juiste gerecht, waarna uit jurisprudentie een andere instantie bevoegd bleek, maar de appellant geen middelen had voor méér griffierecht;84 bij een termijnoverschrijding door een fout van de bank;85 toen te laat was betaald door verwarrende berichtgeving door de gerechtelijke instantie;86 en toen de appellant geen juist zaaknummer of betalingskenmerk had vermeld.87 Voor de rekening van de appellant komen in beginsel misverstanden tussen hem en zijn gemachtigde;88 betaling aan het verkeerde gerecht;89 het niet vermelden van een betalingskenmerk, terwijl niet duidelijk is dat in appellants naam is betaald;90 werkloosheid, het verblijf van een echtgenote in het ziekenhuis en het niet om de hulp van een zoon kunnen vragen;91 psychische problemen;92 en het niet afhalen van een poststuk als niet vaststaat dat een onjuiste of onduidelijke adressering van dat stuk tot een verkeerde bezorging heeft geleid.93

Voor een uitzondering is (net als in het civiele recht) ook plaats als het griffierecht (niet alleen niet tijdig, maar in het geheel) niet is voldaan. De rechter matigt dan het griffierecht, of scheldt het kwijt.94 Beslissend daarbij is doorgaans de beperkte financiële draagkracht van de appellant, mede gelet op de voor de hem in het geding zijnde belangen en zijn recht op toegang tot de rechter. De hoogste bestuursrechters hebben beslist onder welke specifieke omstandigheden, verbonden aan de financiële draagkracht van de appellant, het wettelijke griffierecht niet (geheel) mag worden geheven.95 Anders dan in het civiele recht is deze uitzondering niet ongeschreven, maar wordt zij gemaakt door een extensieve uitleg van de hardheidsclausule van artikel 8:41 lid 6 Awb.

Een appellant stelde het griffierecht niet te kunnen voldoen omdat hij geen inkomen en vermogen had.96 De Centrale Raad van Beroep overwoog dat de griffierechtregeling in beginsel ‘van dien aard [is] dat rechtzoekenden daarmee de toegang tot de rechter niet wordt ontnomen’, maar dat ze die toegang ook onmogelijk, althans uiterst moeilijk kan maken. ‘Mede gelet op het belang dat in een rechtsstaat toekomt aan de toegang tot een onafhankelijke rechterlijke instantie, welk belang mede ten grondslag ligt aan artikel 6 EVRM’, kan volgens de Raad – ook ‘buiten de werkingssfeer’ van artikel 6 EVRM – niet-ontvankelijkheid van het (hoger) beroep onaanvaardbaar zijn. Dit kan ‘worden bereikt door aan te nemen dat de betrokkene in deze gevallen met het achterwege laten van een betaling van griffierecht niet in verzuim is als bedoeld in artikel 8:41, zesde lid, van de Awb’. Daarvan ‘zal sprake zijn’ als de rechtzoekende een natuurlijk persoon is wiens netto-inkomen minder is dan 90 procent van de bijstandsnorm, zonder dat hij vermogen heeft. De Raad gaf aan over welke periode de hoogte van het inkomen en vermogen moet worden beoordeeld, welke informatie de rechtzoekende dient te verschaffen en hoe de griffier de situatie moet beoordelen. In casu kon ‘redelijkerwijs niet worden geoordeeld dat appellant door het niet betalen van het griffierecht in verzuim is geweest, zodat niet-ontvankelijkverklaring van het hoger beroep achterwege dient te blijven’.

De hardheidsclausule spreekt enkel over het ‘niet tijdig’ bijschrijven van het griffierecht, in welk geval een uitzondering kan worden gemaakt als de indiener niet ‘in verzuim’ is geweest. Het spreekt daarom niet voor zich uitzonderingen bij niet betalen door betalingsonmacht hieronder te brengen. Dat was in het civiele recht reden voor een ongeschreven uitzondering;97 in het bestuursrecht wordt een extensieve uitleg van de hardheidsclausule verkozen.

De Minister van Veiligheid en Justitie vond jurisprudentiële uitzonderingen op het griffierecht geen reden voor een nadere regeling over vrijstelling of vermindering van het griffierecht voor bijzondere gevallen. Deze zaken waren uitzonderingssituaties, ‘waarin alleen een rechter de financiële situatie van de individuele rechtzoekende kan beoordelen’.98 Het is de vraag hoe de later door de hoogste bestuursrechters zelf gestelde algemene regels zich hiertoe verhouden.

De rechter stelt bij de uitzonderingen vanwege betalingsonmacht de afwegingen en overwegingen van de wetgever voorop: volgens de wetgever mag de heffing van griffierecht niet ertoe leiden dat aan bepaald groepen feitelijk de toegang tot de bestuursrechter wordt ontzegd.99 De wetgever ging uit van ‘gevallen waarin de betrokkenen over de financiële middelen beschikken om het verschuldigde griffierecht te betalen, en dus in staat zijn de daaruit voortvloeiende last af te wegen tegen het nut van het voeren van een gerechtelijke procedure’. Het ontbreken van voldoende financiële middelen is niet verdisconteerd. Dat is relevant als artikel 6 EVRM niet van toepassing is, en de uitzonderingen beperkt worden door de constitutionele eis van de niet-verdisconteerde omstandigheden.100

In een asielzaak, waarin artikel 6 EVRM niet van toepassing was, bedroeg het griffierecht 50 gulden,101 maar de verzoeker stelde financiële onmacht.102 De rechtbank overwoog dat de wetgever juist omdat asielzoekers geregeld over weinig financiële draagkracht beschikken het bijzondere (lage) tarief had vastgesteld. Nu ‘de financiële omstandigheden waarin verzoek(st)er verkeert in de wet al zijn verdisconteerd’, oordeelde de rechtbank ‘dat de effectieve uitoefening van het recht op toegang hier niet wordt belemmerd’.

Een appellant kan in het bijzonder zwaar worden belast bij cumulatie van griffierechten of bij cumulatie van zekerheidstellingen voor de betaling van een sanctie (een betalingsplicht die aldus lijkt op het griffierecht, bijvoorbeeld krachtens art. 11 Wet administratiefrechtelijke handhaving verkeersvoorschriften103). Zeker als de betrokkene financieel niet draagkrachtig is, kan cumulatie (een extra) reden zijn voor uitzonderingen, zo is in de jurisprudentie aanvaard.104

Iemand had tegen zestien parkeerboetes beroep ingesteld, waardoor hij zekerheid moest stellen voor de betaling van de sancties van 800 gulden (16 maal 50 gulden).105 Betrokkene leefde van een uitkering. De Hoge Raad overwoog dat de wetgever niet heeft voorzien in een mogelijkheid tot matiging wegens persoonlijke omstandigheden omdat de zekerheidstelling van geringe hoogte was en pas zou worden afgeschreven bij een definitieve boete. In de praktijk bleek echter dat de bedragen in de loop der tijd waren verhoogd en regelmatig al eerder afgeschreven werden. De Hoge Raad overwoog dat de zekerheidstelling in een concreet geval een ontoelaatbare beperking van artikel 6 EVRM kan zijn, gelet op de omvang en de financiële omstandigheden van een appellant. De kantonrechter had de zekerheidstelling in zoverre buiten toepassing moeten laten als in overeenstemming was met betrokkenes draagkracht.106

g. Het belanghebbendecriterium van artikel 1:2 Awb

Nog een voorbeeld van een billijkheidsuitzondering vanwege belangen van burgers is een uitzondering op het wettelijk belanghebbendecriterium (art. 1:2 Awb), dat ontvankelijkheidseis is voor bezwaar, beroep en hoger beroep (art. 7:1, 8:1 en 8:104 Awb). Deze uitzonderingen zijn ongeschreven.

De burgemeester had een stichting een evenementenvergunning verleend voor het houden van de jaarlijkse Sinterklaasintocht.107 Appellanten vonden de figuur van Zwarte Piet in strijd met het discriminatieverbod uit de Grondwet en verdragen. De rechtbank oordeelde dat de burgemeester het recht op het privéleven van artikel 8 EVRM bij zijn besluit had moeten meewegen. Tegen haar vernietiging van het besluit werd hoger beroep ingesteld door enerzijds personen en een stichting die de vergunning niet in strijd achtten met het discriminatieverbod, en anderzijds door tegenstanders van Zwarte Piet.108 Ambtshalve beoordeelde de Afdeling of appellanten belanghebbenden waren. De stichting bestond pas sinds de uitspraak van de rechtbank, waardoor de Afdeling ‘twijfelde’ aan haar belanghebbendheid. Van de andere aanhangers van Zwarte Piet kon ‘betwijfeld worden’ of zij belanghebbenden waren en een objectief, actueel, eigen en persoonlijk belang hadden dat hen voldoende onderscheidde van ‘vele anderen die de figuur van “Zwarte Piet” willen behouden en vertolken’. Ook werd ‘betwijfeld’ of de tegenstanders van Piet zich voldoende onderscheidden van ‘vele anderen die menen dat Zwarte Piet geen onderdeel zou mogen vormen van de Sinterklaasintocht’. De Afdeling ging voorbij aan de vraag of aan het belanghebbendecriterium was voldaan: zij verklaarde appellanten ontvankelijk, terwijl de wettekst niet-ontvankelijkheid eiste (8:1 juncto 8:104 Awb). Zij deed dit vanwege de omstandigheden van het geval: er was een ‘zaaksoverstijgend maatschappelijk en juridisch belang’, onder andere omdat de hoogste algemene bestuursrechter op korte termijn duidelijkheid wilde bieden en het belang daarvan voor heel Nederland. Verder wilden alle partijen een inhoudelijke behandeling. Tevens zouden partijen in de toekomst wel belanghebbenden zijn, en zou door deze uitzondering een oordeel over de rechtmatigheid van de intocht van het jaar daarna op tijd zijn.

Volgens de doctrine heeft de Afdeling hier een ‘escape van het belanghebbendecriterium’,109 of een buitenwettelijke hardheidsclausule110 aangenomen.

Het belanghebbendecriterium beoogt de uitvoering van bestuursrechtelijke wetgeving en procedures efficiënt en slagvaardig te doen verlopen. Voorkomen moest worden dat personen die niets méér dan een ‘subjectief gevoel van sterke betrokkenheid’ bij een besluit hebben, en personen die wel enig belang hebben, maar zich niet onderscheiden van grote aantallen anderen, gaan procederen.111 In elk geval het laatste was van toepassing in de genoemde zaak: niet viel volgens de Afdeling in te zien hoe partijen zich onderscheidden van de vele anderen met hartgrondige bezwaren tegen Zwarte Piet. Onbeantwoord blijft de vraag of de Afdeling meende dat er voldaan was aan de eis van niet door de wetgever verdisconteerde omstandigheden die geldt voor uitzonderingen op de formele wet.112 Betwijfeld kan ook worden of de omstandigheden van dit geval bijzonder genoeg waren om zich te onderscheiden van die waarvoor de wetgever het belanghebbendecriterium opstelde – en of de Afdeling wel de genoemde constitutionele eis waarborgt.113 Daarbij benoemde zij niet waarom zij strikte wetstoepassing zozeer in strijd achtte met fundamentele of algemene rechtsbeginselen of (ander) ongeschreven recht, dat toepassing achterwege moest blijven.114 Welk rechtsbeginsel of ander voorschrift van ongeschreven recht was hier geschonden, en was dat wel voldoende erg om een uitzondering te rechtvaardigen?

Ook kan getwijfeld worden aan het in acht nemen van de constitutionele eisen in uitspraken waarin een lagere rechter, in navolging van de Afdeling, het belanghebbendecriterium buiten toepassing liet.

Slachtoffers van een ongeval met een monstertruck bij een evenement gingen (na afloop van het evenement) in beroep tegen de evenementenvergunning.115 De rechtbank overwoog dat een belanghebbende ‘een hem persoonlijk aangaand belang [dient] te hebben dat hem in voldoende mate onderscheidt van anderen’. Dat hadden de slachtoffers volgens de rechtbank niet: dat zij het evenement hadden bezocht was onvoldoende, en hun letsel was geen rechtstreeks gevolg van de vergunning als zodanig maar van hoe ervan gebruik was gemaakt. De rechtbank beschouwde hen dan ook niet als belanghebbenden. Zij achtte het echter ‘niet aanvaardbaar dat een strikte toepassing van het begrip belanghebbende van artikel 1:2 van de Awb er toe leidt dat het belang van de veiligheid van bezoekers naar aanleiding van de verlening van een evenementenvergunning in een bestuursrechtelijk geschil niet aan de orde zou kunnen worden gesteld’. Het bezwaar van ‘een ieder van wie aannemelijk moet worden geacht dat hij in ernstige mate rechtstreeks getroffen is door het ongeval […] en dat hij daarvan letsel heeft ondervonden’, had volgens de rechtbank ontvankelijk moeten worden verklaard. Er waren namelijk ‘(zeer) bijzondere omstandigheden’, die zij vergelijkbaar vond met die in de Sinterklaasintochtzaak. Fundamentele rechten van de slachtoffers waren ‘in het geding’, namelijk hun recht op leven en onaantastbaarheid van het lichaam. Ook vereiste volgens de rechtbank ‘het belang van de veiligheid van bezoekers van evenementen zoals [het onderhavi- ge] dat op effectieve wijze moet kunnen worden getoetst of verweerder met het belang van de veiligheid voldoende rekening heeft gehouden. Het antwoord op de vraag hoe een burgemeester in het kader van de uitoefening van zijn bevoegdheden dient te beoordelen of de veiligheid van bezoekers van een evenement voldoende is gewaarborgd, is een zaaksoverstijgend belang, niet slechts voor de burgemeester [in casu], maar ook voor andere burgemeesters’. Daarbij kwam nog ‘dat de toetsing van besluiten als waarvan hier sprake is door de wetgever bij uitstek is voorbehouden aan de bestuursrechter’.

De rechtbank oordeelde de voornoemde omstandigheden ‘(zeer) bijzonder’, maar net als in de zaak van de Afdeling acht ik ook een ander oordeel verdedigbaar.

h. Concluderend over billijkheidsuitzonderingen vanwege een recht of belang van een burger

In deze paragraaf zijn verschillende beslissingen over uitzonderingen vanwege een recht of belang van een burger ter sprake geweest. Ten eerste, uit het materiële recht, zaken waarin werd gepleit voor een uitzondering op het asp omdat de maatregel vanwege persoonlijke omstandigheden van de burger een disproportioneel resultaat had. In het overgrote deel van de zaken erkende de Afdeling de mogelijkheid daarvan niet, ook niet wanneer zij door artikel 6 EVRM de maatregel volledig moest toetsen op evenredigheid. Dat is opmerkelijk, zeker nu het ging om lagere wetgeving (en dus ook zonder toepasselijkheid van art. 6 EVRM de constitutionele eisen aan het buiten toepassing laten daarvan soepel waren). Slechts zelden werd wél een uitzondering (of zelfs de mogelijkheid daarvan) geaccepteerd. Was dit anders geweest, dan was de onverbindendverklaring van de alcoholslotregeling voor billijke beslissingen onnodig geweest. Ook materieelrechtelijk waren de gevallen waarin uitzonderingen werden gemaakt op wetgeving over vergoeding door zorgverzekeraars. Deze werden gebaseerd op ‘regels van ongeschreven recht’ (en later, toen de zaken een civielrechtelijk karakter hadden gekregen, op de redelijkheid en billijkheid in art. 6:2 lid 2 BW).

Ten tweede zijn formeelrechtelijke beslissingen aan de orde geweest. Rechtsmiddelverboden werden buiten toepassing gelaten op grond van de eisen van een goede procesorde en ongeschreven rechtsbeginselen als het beginsel van hoor en wederhoor, het decisiebeginsel en schending van essentiële procedurevoorschriften. Hoewel sommige van deze beginselen zijn neergelegd in artikel 6 EVRM, bleek de toepasselijkheid daarvan niet noodzakelijk voor een uitzondering. Uitzonderingen op rechtsmiddeltermijnen werden gebaseerd op een hardheidsclausule (art. 6:11 Awb), die mede bestaat vanwege artikel 6 EVRM en bepaalt dat ten aanzien van een na afloop van de termijn ingediend bezwaar- of beroepschrift niet-ontvankelijkverklaring achterwege blijft indien redelijkerwijs niet kan worden geoordeeld dat de indiener in verzuim is geweest. Aan de uitzonderingen werden strenge eisen gesteld vanwege de derdenbelangen die erdoor kunnen worden geschonden. Uitzonderingen werden ook gemaakt als het griffierecht te laat of niet is betaald. Dat gebeurt op basis van een hardheidsclausule, die ook met het oog op artikel 6 EVRM is opgenomen en bepaalt dat als ‘het bedrag niet tijdig is bijgeschreven of gestort, het beroep niet-ontvankelijk [is], tenzij redelijkerwijs niet kan worden geoordeeld dat de indiener in verzuim is geweest’ (art. 8:41 lid 6 Awb). De clausule ziet op niet-tijdige betaling (die voor een uitzondering ‘verontschuldigbaar’ moet zijn), maar wordt door een extensieve uitleg ook toegepast als niet is betaald. Dan moet zijn voldaan aan de door de hoogste bestuursrechters gestelde algemene regels voor betalingsonmacht. Is artikel 6 EVRM in een concreet geval niet van toepassing, dan is voor de uitzondering slechts plaats bij door de wetgever niet-verdisconteerde omstandigheden. Ook zijn gevallen genoemd waarin het wettelijk belanghebbendecriterium op ongeschreven gronden buiten toepassing is gelaten, waarvan kon worden betwijfeld of de constitutionele beperkingen in acht zijn genomen.

Uit de beslissingen over deze uitzonderingen blijkt enerzijds dat er ook in het bestuursrecht ruimte is voor (ook ongeschreven) uitzonderingen, maar komt anderzijds de centrale rol van wetgeving duidelijk naar voren. Voor verschillende uitzonderingen bestond, anders dan in de andere rechtsgebieden, een hardheidsclausule. Zo ontbreekt in het civiele recht en het strafrecht een hardheidsclausule over rechtsmiddeltermijnen,116 en werd in het civiele recht een ongeschreven uitzondering vanwege het niet betalen van griffierecht aanvaard117 waar bestuursrechtelijke uitzonderingen werden gemaakt door een extensieve en niet voor de hand liggende uitleg van de hardheidsclausule. Als wetgeving geen houvast biedt, komt het voor dat de bestuursrechter eigen algemene regels schept, vergelijkbaar met wetgeving (zoals over uitzonderingen op het griffierecht door betalingsonmacht). Aangezien de regeling over het asp geen hardheidsclausule had, werd zelden een uitzonderingsbevoegdheid aangenomen, zelfs niet waar artikel 94 Gw juncto artikel 6 EVRM daarvoor grondslag kon zijn. De strikte toepassing werd niet gerechtvaardigd door het legaliteitsbeginsel, dat immers niet in de weg staat aan uitzonderingen ten voordele.118 Hoe het – zelfs in het bestuursrecht – óók kan, blijkt uit de zaken waarin op ongeschreven gronden de Ziekenfondswet en het belanghebbendecriterium buiten toepassing werden gelaten vanwege belangen van burgers. Wel kan als gezegd betwijfeld worden of de uitzonderingen op het belanghebbendecriterium voldoen aan de constitutionele eisen.

Tot slot ter herinnering: de in deze paragraaf besproken uitzonderingen hadden ook (expliciet) gebaseerd kunnen worden op het evenredigheidsbeginsel van artikel 3:4 lid 2 Awb, of op analoge toepassing van die bepaling. Voor deze grondslag is veel te zeggen omdat hierdoor tot uitdrukking wordt gebracht dat in al deze gevallen eigenlijk het aristotelische billijkheidsinzicht wordt toegepast.

Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.