4.3.6.1 Totstandkoming ESM

Om op permanente basis de financiële stabiliteit van de eurozone te garanderen door financiële bijstand te verlenen aan eurolanden in betalingsproblemen werd op de top van de Europese Raad op 28-29 oktober 2010 besloten tot het oprichten van een permanent crisis-mechanisme buiten de EU-verdragen om:1 het ESM.2 Het EFSF en het EFSM hadden immers geen permanente rechtsbasis.3 Het ESM heeft in juli 2013 de werkzaamheden van het tijdelijk opgerichte EFSF overgenomen en is grotendeels gemodelleerd volgens het model van het EFSF.4 Het EFSF blijft haar taken overigens uitvoeren voor zover dit nodig is om de reeds verleende leningen af te wikkelen.5 Tegelijkertijd met de oprichting van het ESM zou artikel 136 lid 3 VWEU in werking moeten treden dat verklaart dat de eurolanden een stabiliteitsmechanisme kunnen instellen dat geactiveerd moet worden als dat onontbeerlijk is voor de stabiliteit van de eurozone in haar geheel. Dit zou de controverse omtrent de legaliteit van de oprichting van het EFSF in het licht van artikel 125 VWEU moeten ondervangen6 – in de praktijk bleek echter dat er ook omtrent het ESM veel, als niet meer, controverse bestond over de verhouding met artikel 125 VWEU.

Het ESM is opgericht door middel van een internationaal verdrag door zeventien eurolanden op 27 september 2012 en begon zijn operaties op 8 oktober 2012. Inwerkingtreding van het ESM liet langer op zich wachten dan gepland omdat aan het Bundesverfassungsgericht de vraag was voorgelegd of het ESM-verdrag niet in strijd was met de Duitse Grondwet.7 In een voorlopige uitspraak gaf het Bundesverfassungsgericht op 12 september 2012 groen licht voor de ratificatie van het ESM-verdrag door Duitsland, op voorwaarde dat alle verdragsluitende partijen een verklaring zouden ondertekenen over de interpretatie van enkele bepalingen in het verdrag.8 Daarmee was de weg vrij gemaakt voor de inwerkingtreding van het ESM-verdrag. Het nieuwe artikel 136 lid 3 VWEU trad op 1 mei 2013 in werking, bijna een half jaar nadat het ESM operationeel werd.9 Volgens het Hof van Justitie in de Pringle-zaak moet artikel 136 lid 3 VWEU dan ook niet gezien worden als rechtsbasis voor de oprichting van het ESM, maar als declaratoire bepaling.10

Voor het wijzigen van het verdrag is de vereenvoudigde wijzigingsprocedure toegepast (artikel 48 lid 6 VEU). De overweging van de Europese Raad in het besluit tot het oprichten van het ESM dat er een mechanisme is opgericht door de lidstaten – in plaats van door de EU – maakte volgens De Witte en Beukers de weg vrij om de vereenvoudigde procedure toe te passen.11 Deze vereenvoudigde procedure houdt in dat tot een verdragswijziging kan worden besloten met eenparigheid van stemmen binnen de Europese Raad en na raadpleging van het Europees Parlement en de Commissie, als deze betrekking heeft op het interne beleid en optreden van de Unie – dat geen uitbreiding van de bevoegdheden van de EU inhoudt – en een bepaling uit het derde deel van het VWEU betreft. De wijziging treedt vervolgens pas in werking als alle lidstaten de bepaling hebben goedgekeurd. Over de toepassing van deze procedure voor de wijziging van artikel 136 VWEU zijn vanuit verschillende hoeken vraagtekens gezet, maar het Hof van Justitie oordeelde in Pringle dat toepassing van de vereenvoudigde procedure in dit geval was toegestaan.12

Niet alleen voorafgaand aan de inwerkingtreding van het ESM, maar ook daarna is de toelaatbaarheid van het ESM bevraagd. Zoals al besproken in paragraaf 4.2.7.1 oordeelde het Hof van Justitie in Pringle dat het ESM-verdrag niet in strijd was met het EU-recht en in het bijzonder niet in strijd was met artikel 125 VWEU, zolang de steun gepaard gaat met de nodige conditionaliteit.