8.5.2.2.1 Amelandse bezinepomp II: casus, kritiek en toetsing aan driestapstoets

723. De Gemeente Ameland verleent aan Ameland v.o.f. een bouwvergunning voor onder meer een benzineverkooppunt. Deze bouwvergunning strijdt met het in art. 6 van de planvoorschriften opgenomen verbod op detailhandel. De gemeente lost dit op met een binnenplanse vrijstelling.1 De naburige concurrent Nagtegaal komt tegen de vergunningverlening op. Volgens hem had de gemeente de bouwvergunning niet mogen verlenen wegens het detailhandelverbod. Daarvoor is een, met ruimere processuele waarborgen en tijdsintensievere, buitenplanse (art. 19-)vrijstelling vereist. De gemeente had de vergunning daarom moeten weigeren ex art. 48 lid 1 aanhef en onder b Wonw. 1962 (thans art. 2.10 lid 1 sub c Wabo). Nagtegaal vordert van de gemeente de door hem gederfde winst als gevolg van de ontstane concurrentie van Ameland v.o.f. De Afdeling overweegt met betrekking tot de civielrechtelijke relativiteit – na weergave van de door de Hoge Raad in Duwbak Linda daartoe ontwikkelde toets – als volgt (toev. PF):

724. Deze lijn is in de literatuur, mijns inziens terecht, bekritiseerd. Ten eerste valt niet goed in te zien waarom art. 48 Wonw. mede strekt tot bescherming tegen concurrentieschade.2 De Wonw. is gericht op de veiligheid en gezondheid van burgers, de voorziening in, en financiering van, de volkshuisvesting3 en het beheersen van de planologische inrichting, de welstand en de technische kwaliteit van bouwwerken.4 De weigeringsplicht is een logisch sluitstuk van het wettelijk systeem van de ruimtelijke ordening. Die plicht draagt ervoor zorg dat verleende vergunningen conform het bestemmingsplan zijn.5 Daarmee strookt niet dat de weigeringsverplichting strekt tot bescherming tegen concurrentieschade.6 In de door de ABRvS genoemde Hoge Raad-arresten is voor deze benadering ook geen steun te vinden, nu die arresten in het teken stonden van verlies van woongenot.7

725. Ten tweede is lastig navolgbaar waarom de rechtszekerheid tegen concurrentieschade wil beschermen. Iedere norm wil immers naar haar aard rechtszekerheid bieden.8 Daaruit laat zich niet afleiden dat de norm tegen specifieke schade wil beschermen9 (zie ook hiervoor §8.4.2.1.2). Schade als gevolg van vergunningverlening in strijd met het bestemmingsplan zou dan steeds vergoed moeten worden.10 Dat doet geen recht aan de aard en strekking van de geschonden regel die heeft geleid tot de ongeldigheid van de verleende bouwvergunning. Stel bijvoorbeeld dat het benzinestation van Ameland v.o.f. vanwege strijd met de ten behoeve van diens buren gestelde bestemmingsgrenzen slechts voor een kleiner oppervlakte verleend had mogen worden en Ameland v.o.f. daardoor de helft van het aantal pompen had kunnen exploiteren. Ook in die casus is denkbaar dat Nagtegaal schade lijdt, omdat Ameland v.o.f. dan minder winst maakt en Nagtegaal juist meer. Die bestemmingsgrenzen willen Nagtegaal echter duidelijk niet tegen schade beschermen. Het is zelfs goed denkbaar dat een op dat punt door Nagtegaal ingesteld beroep op de relativiteitseis van art. 8:69a Awb zou stranden.

726. Interessant is ten slotte dat de wetsgeschiedenis de Amelandse benzinepomp II-uitspraak bespreekt in het kader van de vraag of op de bestuursrechtelijke relativiteitseis van art. 8:69a Awb een soort bestuursrechtelijke ‘correctie Langemeijer’ kan worden aangenomen. De wetsgeschiedenis merkt op dat de Afdeling aanneemt dat Nagtegaal zich hier niet rechtstreeks kon beroepen op het bestemmingsplan, maar wel op de daardoor gewekte rechtszekerheid. De wetsgeschiedenis leest daarin een correctie. Zo’n ‘correctie’ op art. 8:69a Awb zou echter te ver gaan, omdat ieder wettelijk voorschrift beoogt de rechtszekerheid te dienen.11 Widdershoven trekt op basis daarvan ook de ondergrens van zijn voor de bestuursrechtelijke relativiteit ontworpen ‘correctie Widdershoven’ (zie hiervoor §7.2.5). Het enkele feit dat de geschonden regel de rechtszekerheid dient is onvoldoende om een correctie aan te nemen.12