Bundeling van omgevingsrecht (R&P nr. SB5) 2012/3.4.4.5:3.4.4.5 Europese richtlijnen en verordeningen

Bundeling van omgevingsrecht (R&P nr. SB5) 2012/3.4.4.5

3.4.4.5 Europese richtlijnen en verordeningen

Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.

Het milieurecht in Nederland is voor een aanzienlijk deel een implementatie van Europese richtlijnen.

Volgens Drupsteen mocht in 1998 al worden aangenomen dat meer dan de helft van de nieuwe wet- en regelgeving op het terrein van het milieu uit implementatiewetgeving van Europese richtlijnen en verdragen bestaat, terwijl ook de Europese verordeningen, hoewel ze uit zichzelf werken - toch vaak om aanvullende wetgeving vragen bijvoorbeeld op het gebied van de handhaving.1 Ook het natuur- en waterrecht bestaat voor een belangrijk deel uit de implementatie van Europese richtlijnen, zoals de Vogelrichtlijn,2 de Habitat-richtlijn3 en de Kaderrichtlijn water.4

Het ligt dan ook voor de hand om bij het ordenen van het Nederlandse omgevingsrecht samenhang te realiseren tussen het Europese recht en het nationale recht. Aangezien het Europese recht leidend is, dient het nationale recht volgend te zijn voor wat betreft zakelijke systeemordeningscriteria. Dat is bijvoorbeeld mogelijk door in het kader van omzetting van Europese richtlijnen zakelijke systeemordeningscriteria in dergelijke richtlijnen over te nemen in Nederlandse wetssystemen.5,6 Als dat niet gebeurt, is nog geen sprake van een wetssystematisch tekort. In een wetssysteem behoeven immers niet zowel de implementatieregels als de regels van de richtlijn zelf een plaats te krijgen.

Interessant is in dit verband de waarschuwing van Uylenburg c.s.7dat het ontwerpen van een nieuwe, of een aangepaste structuur voor de Wet milieubeheer, de Wabo of een Omgevingswet met veronachtzaming van de taak om de Europese regelgeving in de Nederlandse rechtsorde te integreren en te handhaven, kortzichtig en contraproductief zou zijn. Vanuit wetssystematisch oogpunt zijn met name twee door hen genoemde noties inzake de ontwikkelingen in de Europese milieuwetgeving van belang.

In de eerste plaats de notie dat op EU-niveau, anders dan in Nederland, vrijwel geen wetgeving tot stand wordt gebracht waarbij verschillende sectoren van het milieu geïntegreerd worden gereguleerd. Wel is in de Europese Unie een ontwikkeling merkbaar naar een geïntegreerde benadering per milieuonderdeel. Voorbeelden daarvan zijn de Kaderrrichtlijn water,8 de IPPC-richtlijn9 en de Richtlijn industriële emissies.10

In de tweede plaats is er een tendens om specifieke milieubeleidsterreinen in een kaderrichtlijn te regelen, zoals bij water, lucht en mariene omgeving, waarbij alleen essentiële onderdelen in een dergelijke richtlijn worden neergelegd. Nadere normen worden dan soms door middel van dochterrichtlijnen, maar ook door middel van comitologiebesluiten of via coregulering11 tot stand gebracht.12

Woldendorp meent dat het van realiteitszin zou getuigen om de Europese invalshoek bij de integratie van het omgevingsrecht vaker als uitgangspunt te hanteren. Hij wijst er daarbij op dat integrerende processen in Europa langs andere breuklijnen verlopen dan in Nederland. De invalshoek is vaak niet bedrijven', maar maatschappelijke problemen'. Dat verschil in invalshoeken betekent dat Europese regels moeten worden opgeknipt en nationaal herverkaveld, hetgeen volgens Woldendorp een vlotte implementatie bemoeilijkt.13

Van een wetssystematisch tekort is wel sprake als in een Nederlands wetssysteem ter implementatie van een Europese richtlijn wordt verwezen naar die richtlijn op zodanige wijze dat de gebruiker van het wetssysteem ook die richtlijn moet raadplegen om zijn rechten en verplichtingen te kunnen kennen. In dat geval hangen de regels in het wetssysteem en de richtlijn immers wel onderling samen, maar maken zij geen deel uit van hetzelfde wetssysteem.14

Een voorbeeld in het Nederlandse omgevingsrecht treffen we aan in artikel 12.20 Wm. Het eerste lid bepaalt dat indien degene die een inrichting drijft, ingevolge artikel 5 lid 1 EG-verordening PRTR15 met betrekking tot een kalenderjaar rapportageplichtig is, hij uiterlijk op 31 maart van het kalenderjaar volgend op het verslagjaar aan de op grond van artikel 12.21 Wm bevoegde instantie langs elektronische weg een verslag moet zenden bevattende de in artikel 5 lid 1 en 2 EG-verordening PRTR bedoelde gegevens. Het tweede lid bepaalt dat het PRTR-verslag moet voldoen aan de in artikel 9 lid 2 EG-verordening PRTR genoemde kwaliteitseisen. Het subwetssysteem van Titel 12.3 Wm De EG-verordening PRTR en het PRTR-protocol kent dientengevolge een aantal wetssystematische tekorten, aangezien de rapportageplichtige niet in dit subwetssysteem, maar in de EG-verordening PRTR moet opzoeken of hij rapportageplichtig is, welke gegevens hij moet rapporteren en aan welke kwaliteitseisen het PRTR-verslag moet voldoen.

Een belangrijk voordeel van het gebruik van een dergelijk typisch juridisch systeemordeningscriterium als een verwijzing naar Europese richtlijnen of verordeningen is dat de richtlijn of verordening niet behoeft te worden overgeschreven in Nederlandse wetssystemen. Dat brengt met zich dat er geen licht kan zitten tussen de Europese en de nationale regels. Voor de wetgever is een voordeel dat hij de desbetreffende Europese regel niet behoeft over te schrijven, hetgeen in het algemeen zal leiden tot minder omvangrijke nationale wetssystemen. Een belangrijk nadeel is, dat onduidelijke Europese regels door implementatie niet opeens aan duidelijkheid winnen, maar een onduidelijkheid scheppen in het nationale recht.

Volgens Uylenburg c.s. is niet duidelijk in hoeverre de omzettingstechniek via verwijzing voldoet aan de vereiste nauwkeurigheid en duidelijkheid. Het Hof lijkt soms toe te staan dat in nationale wetgeving ter implementatie van richtlijnen wordt verwezen naar andere, meer gedetailleerde normen.16

In het licht van de implementatie van Europese regels hanteert de Nederlandse wetgever nog een ander typisch juridisch ordeningscriterium dat kan leiden tot wetssystematische tekorten. Het gaat dan om het gebruik van een richtlijn of verordening als samenhangcriterium. Het (sub)wetssysteem wordt dan bepaald door regels die dienen ter implementatie van een bepaalde verordening of richtlijn.

Voorbeelden in de Wet milieubeheer zijn:

- titel 9.3 Wm De EG-verordening registratie, evaluatie en autorisatie van chemische stoffen;

- titel 9.3a Wm De EG-verordening indeling, etikettering en verpakking van stoffen en mengsels;

- titel 9.4 Wm De EG-richtlijn ecologisch ontwerp energiegerelateerde producten;

- titel 12.3 Wm De EG-verordening PRTR en het PRTR-protocol.

Een belangrijk voordeel van het gebruik van een dergelijk typisch juridisch systeemordeningscriterium is, dat de gebruiker aanstonds weet waar hij de regels ter implementatie van de desbetreffende Europese regels kan vinden, vooropgesteld dat die regels niet ook elders in een ander (sub)wetssysteem een plaats hebben gekregen.

Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.