3.3.3.3 De theorie van Musgrave

Het baatbeginsel vormt één van de pijlers van de theorie van Richman, beter bekend onder de naam van haar man Musgrave, over de verdeling van heffingsbevoegdheden tussen landen. Musgrave gaat in haar theorie diep in op rechtvaardigheid, waarin onder meer het baatbeginsel een belangrijke rol speelt. Tot op de dag van vandaag wordt de theorie van Musgrave genoemd wanneer de vraag wordt gesteld hoe heffingsbevoegdheden tussen landen moeten worden verdeeld. De theorie van Musgrave is, zoals gezegd, gebaseerd op rechtvaardigheid. Niet voor niets noemt zij het principe dat ten grondslag ligt aan deze verdeling, internation equity, vrij vertaald: rechtvaardigheid tussen staten. Internation equity bestaat uit vier pijlers:

Ad 1

De eerste pijler van internation equity is dat landen belasting zouden mogen heffen in verhouding tot de voorzieningen die zij verstrekken aan de investeerder in kwestie. Meestal wordt heffing op basis van het bronbeginsel gerechtvaardigd met een beroep op deze gedachte. Musgrave merkt op dat het kapitaalimporterende land vaak een groot deel van de voorzieningen verstrekt voor de buitenlandse investering in de vorm van onderwijs en training van de lokale arbeidskrachten en bijvoorbeeld een beschermende markt voor de te verkopen producten. Ook het kapitaalexporterende land heeft echter in niet beperkte mate bijgedragen aan de winstgevendheid van de investering. Trainingen in het kapitaalexporterende land en bescherming van ondernemingen die in het buitenland zaken doen, kunnen als voorbeelden worden genoemd. Volgens Musgrave kan niet worden vastgesteld welk land het grootste deel van de overheidsvoorzieningen verstrekt.

Ad 2

Landen zouden onder internation equity een verdere tegemoetkoming moeten krijgen voor nationale kosten en externe economische nadelen die verband houden met de buitenlandse investering. Een voorbeeld hiervan is sociale vijandigheid tegenover buitenlands kapitaal en de daaraan verbonden buitenlandse economische controle.

Ad 3

De derde pijler van internation equity is dat gezorgd moet worden voor een eerlijke en rechtvaardige verdeling van de verandering in de belastinggrondslag die het gevolg is van de verschuiving van kapitaal van het ene naar het andere land. De wijzigingen van de belastinggrondslag in het kapitaalexporterende land en het kapitaalimporterende land geeft Musgrave als volgt weer:

In haar model doet zij drie aannames. De verschuiving zoals hierboven genoemd, treedt gelijktijdig met de financiële verschuiving op, de veranderingen in inkomen zijn structureel en de opbrengst op het uitstromende kapitaal is in land A en B gelijk.

Een heffing op basis van het woonplaatsbeginsel, brengt een stijging van A’s belastinggrondslag voor de vennootschapsbelasting met zich. Land A mag dan heffen over het in het buitenland behaalde inkomen op de buitenlandse investering. Deze toename in belastinggrondslag van land A geldt mijns inziens overigens alleen indien de investering in het buitenland inkomen oplevert en in het binnenland niet of als de investering in het buitenland meer inkomen oplevert dan dit in het binnenland doet. Omdat Musgrave veronderstelt dat de opbrengst op het uitstromende kapitaal gelijk is in land A en land B gaat zij kennelijk van het eerste uit. In land B vindt een daling van de belastinggrondslag voor de vennootschapsbelasting plaats. Dit is mijns inziens alleen mogelijk onder de veronderstelling dat het kapitaal dat uit land A afkomstig is in de plaats komt van lokaal kapitaal. De belasting die men van dit kapitaal had kunnen heffen, komt ten goede aan land A, terwijl de belasting over het lokale kapitaal ten goede kwam aan land B. Komt de investering bovenop de reeds bestaande investeringen dan zou de belastinggrondslag van land B gelijk blijven. Uit het model volgt dat Musgrave van deze ‘in de plaats treden van’- gedachte uitgaat. Zo gaat zij ervan uit dat door de investering van de onderneming van land A een vermindering van inkomen uit lokaal aanwezige kapitaal optreedt ( - e). Tegelijkertijd gaat de belastinggrondslag van de persoonlijke inkomstenbelasting in land A omlaag en in land B omhoog. Dit houdt verband met de gedachte in Musgraves model dat door de investering in land B het inkomen uit lokale arbeid in land A afneemt en in land B juist toeneemt.

Indien heffing plaatsvindt op basis van het bronbeginsel, zal de belastinggrondslag in land A afnemen en in land B toenemen. Land B mag heffen over het inkomen van de buitenlandse investeerders. Land A ziet het (potentiële) inkomen uit de investering uit zijn land verdwijnen. Ook zal de belastinggrondslag voor de persoonlijke inkomstenbelasting in land A dalen en in land B toenemen. Dit houdt opnieuw verband met de aanname in het model dat door de investering in land B het inkomen uit lokale arbeid in land A afneemt en in land B juist toeneemt. Op basis van deze twee vergelijkingen constateert Musgrave dat heffing op basis van het woonplaatsbeginsel zou leiden tot een meer eerlijke verdeling van de belastinggrondslag over de twee landen. Dit geldt alleen indien men abstraheert van het baatbeginsel en de sociale kosten van buitenlandse investeringen.

A’s verlies aan belastinggrondslag en bijgevolg aan belastinginkomsten bij een heffing op basis van het bronbeginsel kan worden verminderd door een combinatie van heffing op basis van het bronbeginsel en het woonplaats-beginsel met een belastingcredit in land A. Op de te betalen belasting in land A mag dan de betaalde belasting in land B in mindering worden gebracht. De vermindering van A’s verlies aan belastinginkomsten geldt echter slechts indien en voor zover het belastingtarief in land B lager is dan het belastingtarief in land A. Is het tarief gelijk of hoger dan het tarief in land A dan zal land A per saldo geen belasting heffen. De meeste landen die een belastingcredit geven, geven een ‘ordinary tax credit’. Dat betekent dat de belasting uit het bronland in mindering wordt gebracht tot in het woonland de nul aan te betalen belasting is bereikt. Indien in het bronland meer belasting wordt geheven dan in het woonland verschuldigd is over het in het bronland behaalde inkomen, geeft het woonland over het algemeen het verschil niet aan belasting terug aan de belastingplichtige. Is dat wel het geval dan wordt gesproken van een ‘full tax credit’.1 Indien land A geen tax credit geeft, maar het in plaats daarvan toestaat de belasting te betalen in land B in mindering te brengen op het belastbare inkomen, zal volgens Musgrave een stijging in zowel de belastinggrondslag van de vennootschapsbelasting in land A als de belastinggrondslag voor de vennootschapsbelasting van land B plaatsvinden. De belastinggrondslag voor de inkomstenbelasting daalt voor land A en stijgt voor land B. Dit systeem heeft echter als nadeel dat de neutraliteit niet wordt gewaarborgd. Investeerders uit land A worden verschillend belast afhankelijk van het land waar zij in investeren. Daarom moet volgens Musgrave toch worden gekozen voor heffing op basis van het bronbeginsel en woonplaats-beginsel met een belastingcredit in land A.

Ad 4

Ten slotte dient de invulling van het beginsel van internation equity plaats te vinden aan de hand van in de samenleving bestaande opvattingen over wat nationaal bezit is in een internationale samenleving. Het is een wijd verbreide opvatting dat een land het recht heeft om het inkomen en het bezit van zijn inwoners te belasten. Tegenover de bescherming en voorzieningen die de staat hen biedt, mogen verplichtingen worden gezet, waaronder de plicht om belasting te betalen.

Op basis van de bovenstaande vier pijlers van internation equity komt Mus-grave tot de conclusie dat een systeem dat het primaire heffingsrecht toekent aan het bronland niet in overeenstemming is met het beginsel internation equity. Het baatbeginsel wijst weliswaar meer in de richting van heffing in het bronland, maar het beginsel van een eerlijke verdeling van de effecten van verschuiving van inkomen vereist heffing op basis van het bronbeginsel in combinatie met het woonplaatsbeginsel.2

Dat heffing op basis van het baatbeginsel een goed uitgangspunt is, is reeds beschreven in paragraaf 3.3.3.1. Musgrave voegt in haar theorie, internation equity, hieraan een drietal pijlers toe. In het vervolg van deze paragraaf staan deze drie pijlers centraal en wordt de vraag gesteld in hoeverre zij inderdaad van belang zouden moeten zijn bij de verdeling van heffingsbevoegdheden tussen landen. Over het baatbeginsel zij op dit punt slechts opgemerkt dat Musgrave vaststelt dat zowel het kapitaalexporterende land als het kapitaal-importerende land voorzieningen verstrekken aan de investeerder en dat het niet vast is te stellen welk land de meeste voorzieningen verstrekt. Toch stelt zij aan het einde van haar betoog dat het baatbeginsel meer in de richting van heffing in het bronland wijst.

Voor wat betreft de tweede pijler, een verdere tegemoetkoming voor nationale kosten en externe economische nadelen, moet allereerst worden geconstateerd dat Musgrave als voorbeelden slechts die nationale kosten en economische nadelen noemt die het kapitaalimporterende land ervaart. Zij noemt als voorbeeld de sociale vijandigheid tegenover buitenlands kapitaal en de daaraan gekoppelde buitenlandse economische controle. In tegenstelling tot bij het baatbeginsel gaat het hier niet om voorzieningen die aan de buitenlandse investeerder toekomen, maar om economische nadelen die het gevolg zijn van de buitenlandse investering. Dat een land via de belastingen deze nadelige effecten mag verhalen op diegene die ze veroorzaakt, komt mij als rechtvaardig voor. Het kan daarbij zowel om het kapitaalexporterende als kapitaalimporterende land gaan.

De derde pijler betreft de vraag of een land de effecten in zijn belastinggrondslag van de verschuiving van kapitaal van het ene naar het andere land zelf mag compenseren. Is het gerechtvaardigd dat wanneer kapitaal wordt overgebracht van het ene naar het andere land de gevolgen voor de belastinggrondslag over beide landen worden verdeeld? Mijns inziens is het logisch dat als consequentie van het verschuiven van kapitaal ook een verschuiving van de belastinggrondslag plaatsvindt. Het kapitaalimporterende land komt ook dan pas als land dat belasting kan heffen in beeld. In feite stelt Musgrave dat de verdeling die op basis van het baatbeginsel moet worden gemaakt, waarbij tevens rekening is gehouden met nationale kosten en externe economische effecten, moet worden aangepast of eventueel zelfs moet worden losgelaten en dat rekening houdend met een eerlijke verdeling van de belastinggrondslag over de betrokken landen tot een nieuwe verdeling moet worden gekomen. Wanneer we zoeken naar een rechtvaardiging voor deze verdeling tasten we in het duister. De enige rechtvaardiging die we zouden kunnen bedenken, is de gedachte alles eerlijk/ gelijkmatig te verdelen. Uit het betoog van Musgrave volgt dat zij een min of meer gelijke verdeling van de gevolgen van de verschuiving van de belastinggrondslag over beide landen voorstaat. Naar mijn mening is de gedachte dat alles eerlijk/gelijkmatig moet worden verdeeld slechts bruikbaar voor de verdeling van heffingsbevoegdheden tussen landen indien men ook om een andere reden dan deze gedachte een gelijke verdeling nastreeft, bijvoorbeeld als beide landen in gelijke mate voorzieningen verstrekken aan de investeerder. Het simpelweg gelijk verdelen van belastingopbrengsten als zodanig zou geen grondslag voor de verdeling van heffingsbevoegdheden mogen zijn. Een kapitaalverschuiving heeft tot gevolg dat er een bepaalde wijziging in de belastinggrondslag optreedt en die gevolgen dienen in principe te worden aanvaard.

De vierde pijler ten slotte, de maatschappelijke opvattingen over wat nationale eigendom is in een internationale samenleving, dient mijns inziens zeker gerespecteerd te worden bij de verdeling van heffingsbevoegdheden tussen landen. Een verdeling die indruist tegen dergelijke opvattingen, zal in de internationale samenleving niet kunnen worden aanvaard.

Concluderend zijn er naar mijn mening dus drie omstandigheden waarmee rekening moet worden gehouden bij de verdeling van heffingsbevoegdheden tussen landen: