II.2.3 Bezwaar: veel vrijheid voor het bestuursorgaan

In het bestuursrecht gaat aan een mogelijk beroep bij de bestuursrechter een procedure van bestuurlijke heroverweging vooraf. In de regel is dat de bezwaarprocedure.1 Daarin heroverweegt het bestuursorgaan op verzoek van een belanghebbende zijn eigen besluit. Tegen de beslissing op het bezwaar kan vervolgens beroep worden ingesteld bij de bestuursrechter. De bezwaarprocedure is blijkens de memorie van toelichting bij de Awb bedoeld als laagdrempelige procedure ter oplossing van geschillen tussen overheid en burger.2 Het volgen van de bezwaarprocedure moet voorkomen dat dat geschil uitmondt in een langdurige, formele en juridiserende procedure bij de bestuursrechter.

Bestuursorganen hebben veel vrijheid bij de vormgeving van de bezwaarprocedure. De wet stelt wel een aantal randvoorwaarden – zo moet de heroverweging van het bestreden besluit onbevangen gebeuren en moet de bezwaarmaker de gelegenheid krijgen zijn bezwaren mondeling toe te lichten – maar binnen die kaders hebben de bezwaarbehandelaars van de overheid een grote mate van speelruimte. Dat betekent dat keuzes moeten worden gemaakt. Twee daarvan zijn in het bijzonder van belang. De ene betreft de vraag of bij de voorbereiding van het besluit op het bezwaar een onafhankelijke externe adviescommissie wordt betrokken. De andere betreft de mate waarin voorafgaand aan – en daardoor mogelijk in plaats van – de formele procedure wordt geprobeerd door informeel overleg een oplossing te vinden voor het probleem dat aanleiding was voor het maken van bezwaar.

Informeel overleg kan er toe leiden dat partijen het er over eens worden dat het besluit waar het bezwaar zich tegen richt, gewijzigd moet worden of dat het juist kan blijven zoals het is. In beide gevallen eindigt de procedure met de intrekking van het bezwaar, in het eerste geval nadat het bestuursorgaan gebruik heeft gemaakt van zijn bevoegdheid het besluit te wijzigen (art. 6:19 Awb).3 Wordt de formele bezwaarprocedure gevolgd, dan leidt de heroverweging door het bestuursorgaan tot de beslissing het bestreden (primaire) besluit wel of juist niet te herroepen (art. 7:11 Awb). Tegen de beslissing op het bezwaar is vervolgens beroep bij de bestuursrechter mogelijk.