Afscheid van de klassieke procedure (NJV 2017-1) 2017/II.2.2:II.2.2 Toegang: beperkt, maar laagdrempelig

Afscheid van de klassieke procedure (NJV 2017-1) 2017/II.2.2

II.2.2 Toegang: beperkt, maar laagdrempelig

Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.

De bestuursrechter is de rechter die bevoegd is te oordelen over beroep tegen overheidsbesluiten, zo valt te lezen in art. 8:1 Awb. Beroep is per definitie gericht op vernietiging van een besluit. Een besluit is een schriftelijke, op een publiekrechtelijke bevoegdheid gebaseerde rechtshandeling van een bestuursorgaan. Beroep bij de rechter is in de regel pas mogelijk nadat een bezwaarprocedure is doorlopen bij het bestuursorgaan dat het bestreden besluit heeft genomen.1

Opvallend aan de bestuursrechter is in de eerste plaats dat zijn bevoegdheid lang niet alle bestuursrechtelijke geschillen betreft. Uitgangspunt is dat de bestuursrechter alleen oordeelt over besluiten. Voor geschillen die gaan over overheidshandelen dat niet in een besluit is neergelegd, moet je je tot de civiele rechter wenden. Het betreft onder meer geschillen over handelen ter voorbereiding en uitvoering van besluiten en geschillen over het gebruik door de overheid van privaatrechtelijke bevoegdheden ter behartiging van haar overheidstaak. Behalve de bestuursrechter is dus ook de civiele rechter deels bestuursrechter.2

Op het uitgangspunt dat de bestuursrechter oordeelt over besluiten bestaan uitzonderingen. Soms is diens bevoegdheid beperkter dan het begrip ‘besluit’ zou doen vermoeden, soms ruimer. Besluiten kunnen worden onderverdeeld in besluiten die van algemene strekking zijn (algemeen verbindende voorschriften, beleidsregels en concretiserende besluiten van algemene strekking) en besluiten die dat niet zijn (beschikkingen). Tegen beschikkingen en concretiserende besluiten van algemene strekking kan bij de bestuursrechter worden opgekomen, tegen algemeen verbindende voorschriften en beleidsregels niet. Bij de totstandkoming van de Awb in 1994 was bepaald dat de bevoegdheid van de bestuursrechter op termijn zou worden uitgebreid tot alle categorieën besluiten, maar tot op heden is het daar niet van gekomen.3 Het is overigens niet zo dat de bestuursrechter zich in het geheel niet kan uitlaten over de rechtmatigheid van algemeen verbindende voorschriften en beleidsregels. In het kader van een beroep tegen een beschikking kan hij wel oordelen over de vraag of het algemeen verbindende voorschrift of de beleidsregel waar de beschikking op is gebaseerd, rechtmatig is.4 Is dat oordeel negatief, dan zal hij de beschikking vernietigen.

Weliswaar kan niet elk besluit bij de bestuursrechter worden aangevochten, daar staat tegenover dat de bevoegdheid van de bestuursrechter soms verder strekt dan besluiten. Traditioneel zijn de instrumenten die rechter en wetgever daarvoor gebruiken het oprekken van de definitie van het begrip besluit en het gelijkstellen (althans, voor zover het gaat om het instellen van bezwaar en beroep) van een andere handeling aan een besluit.

Voorbeelden van het oprekken van de definitie van het begrip besluit bieden de last onder bestuursdwang en het bestuurlijke rechtsoordeel. Die worden soms (bestuurlijk rechtsoordeel) of altijd (last onder bestuursdwang) als besluit aangemerkt, terwijl ze dat strikt genomen niet zijn.5 Een voorbeeld van gelijkstelling betreft het uitblijven van een besluit, dat voor het instellen van beroep gelijk wordt gesteld aan een besluit. Dat maakt het mogelijk de rechter te vragen een bestuursorgaan op te dragen alsnog het besluit te nemen dat al lang genomen had moeten worden.

In 2013 heeft de wetgever een in zekere zin revolutionaire stap gezet, door in hoofdstuk 8 Awb naast de beroepsprocedure een verzoekschriftprocedure op te nemen. Een belanghebbende kan de bestuursrechter verzoeken een bestuursorgaan te veroordelen tot vergoeding van schade als gevolg van een onrechtmatig besluit.6 Niet langer is de bevoegdheid van de bestuursrechter exclusief gekoppeld aan het begrip besluit. Behalve dat de bestuursrechter in reactie op het beroep besluiten kan vernietigen, kan hij nu ook beslissen op zelfstandige verzoeken om schadevergoeding.

Een van de neveneffecten van de introductie van de verzoekschriftprocedure in de Awb is dat de verschillen en overeenkomsten tussen de beroepsprocedure en de verzoekschriftprocedure zichtbaar worden. Een beroep kan worden beschouwd als een verzoek een besluit te vernietigen.7 Zo bezien is de beroepsprocedure een bijzonder soort verzoekschriftprocedure. Wordt de redenering doorgetrokken, dan kan worden gesteld dat hoofdstuk 8 Awb altijd al een verzameling verzoekschriftprocedures bevatte, waar er in 2013 nog één aan is toegevoegd. Behalve het verzoek een besluit te vernietigen (‘beroep’ genoemd, zie art. 8:1 Awb) zijn er bij de bestuursrechter verzoeken mogelijk om te bewerkstellingen dat daadwerkelijk bestuursdwang wordt toegepast (in reactie op een negatief ‘besluit’ ex art. 5:31a Awb),8 verzoeken ter zake van het niet tijdig handelen door een bestuursorgaan, zoals het uitblijven van een besluit (afd. 8.2.4a Awb), het treffen van een voorlopige voorziening door de rechter (art. 8:81 Awb) en schade als gevolg van onrechtmatige besluitvorming (titel 8.4 Awb).

Dat de bestuursrechter nu al om veel meer kan worden verzocht dan het vernietigen van een besluit, opent allerlei vergezichten. Waarom zouden we de bestuursrechter niet bevoegd maken om te oordelen over al het handelen dat de overheid verricht ter uitoefening van diens publieke taak? Dan stemmen naam en functie (bestuursrechter) overeen. We komen daar in de volgende twee hoofdstukken op terug.

Wie toegang tot de bestuursrechter heeft, staan verder weinig drempels te wachten

Niet iedereen heeft op willekeurig welk moment gratis en voor niets toegang tot de procedure van bezwaar en beroep.9 De toegang is begrensd en bevat bovendien een aantal drempels. De begrenzing houdt in dat alleen belanghebbenden welkom zijn. Een belanghebbende is een natuurlijk persoon of een rechtspersoon wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken. Maar ook bestuursorganen kunnen belanghebbende zijn en hetzelfde geldt voor rechtspersonen die een collectief of algemeen belang behartigen, zoals een buurtvereniging of Greenpeace.

De drempels betreffen tijd en geld. Bezwaar en beroep moeten worden ingesteld binnen zes weken. Wordt de termijn gezien als een verjaringstermijn, dan is die bijzonder kort. Als mijn buurman jegens mij een onrechtmatige daad pleegt, heb ik jaren de tijd om na te denken of ik daar bij de rechter tegen op wil komen. Maar tegen een mogelijk onrechtmatige daad van een bestuursorgaan in de vorm van een besluit moet ik binnen 6 weken in actie komen. Doe ik dat niet, dan wordt het besluit geacht rechtmatig te zijn en valt er niets meer aan toe of af te doen.10 Vanwege de formele rechtskracht van het besluit is ook een schadevergoedingsactie gedoemd te mislukken.

De financiële drempels zijn in de procedure van bezwaar en beroep bij de bestuursrechter laag, zeker in vergelijking met civiele procedures. Procederen in bestuursrechterlijke procedures is in drie opzichten goedkoop. In de eerste plaats is nimmer sprake van verplichte procesvertegenwoordiging. Wie zonder professionele rechtsbijstand wil procederen, heeft alle vrijheid dat te doen. In de tweede plaats zijn aan het maken van bezwaar geen kosten verbonden en is het griffierecht bij de bestuursrechter laag. Weliswaar zijn de griffierechten in de loop der jaren geleidelijk aan steeds verder verhoogd en duiken er met enige regelmaat plannen op om ze substantieel te verhogen, maar in vergelijking met wat je bij de civiele rechter moet betalen, is de procedure bij de bestuursrechter alleszins betaalbaar. Het maakt wel uit wie je bent en waar en waarover je procedeert. Natuurlijke personen betalen minder dan rechtspersonen, wie zich tot de rechtbank wendt betaalt minder dan wie het hogerop zoekt en appellanten in sociale zekerheidszaken betalen minder dan appellanten in overige zaken.11 In de derde plaats is het procesrisico gering. Burgers die de procedure verliezen, worden niet veroordeeld in de proceskosten van het bestuursorgaan waar ze tegen ageren en evenmin in de kosten van een eventuele derde partij. Overigens staat daar wel tegenover dat de proceskostenvergoedingen die het bestuursorgaan moet voldoen als de appellerende burger wint, forfaitaire bedragen betreffen. Wie met professionele rechtsbijstand procedeert maar geen royale rechtsbijstandsverzekering heeft, kan er ondanks een gewonnen procedure financieel behoorlijk bij inschieten.

Een laatste drempel betreft de verplichte voorprocedure. Hoofdregel in het bestuursrecht is dat je pas bij de bestuursrechter terecht kunt als je eerst bezwaar hebt gemaakt bij het bestuursorgaan. Wie zich tot de bestuursrechter wendt zonder bezwaar te hebben gemaakt, krijgt geen herkansing bij het bestuur en is ‘af’. Het beroep wordt niet-ontvankelijk verklaard. De meeste van de begrenzingen en drempels die voor de procedure bij de bestuursrechter gelden, gelden evenzeer voor de bezwaarprocedure. Ook daar zijn alleen belanghebbenden welkom en geldt een termijn van zes weken. Een verschil betreft de kosten: bezwaar maken is gratis.

Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.