Afscheid van de klassieke procedure (NJV 2017-1) 2017/II.2.4:II.2.4 Beroep: veel vrijheid voor de rechter

Afscheid van de klassieke procedure (NJV 2017-1) 2017/II.2.4

II.2.4 Beroep: veel vrijheid voor de rechter

Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.

Kenmerkend voor de procedure bij de bestuursrechter is dat de rechter de regie heeft en dat hij een grote mate van vrijheid heeft in hoe hij die voert. Binnen een simpel stramien kan de rechter zorgen voor een behandeling op maat, geheel en al toegesneden op de aard van het geschil dat aan hem is voorgelegd.

De regeling van de beroepsprocedure zoals die in hoofdstuk 8 van de Awb is te vinden, laat zien hoe de wetgever zich voorstelde dat een ‘gemiddelde’ behandeling van een beroep zou verlopen. Na het indienen van het beroepschrift zendt het verwerende bestuursorgaan alle op de zaak betrekking hebbende stukken en een verweerschrift aan de rechter. De rechter gaat de zaak vervolgens onderzoeken. Zijn onderzoek kan zich beperken tot het lezen van alle stukken die partijen hem ter hand hebben gesteld, maar hij kan ook op onderzoek uit, bijvoorbeeld door partijen schriftelijke vragen voor te leggen, door op de plaats van het geschil te gaan kijken of door een deskundige te benoemen voor het verrichten van feitenonderzoek. Vervolgens wordt de zaak op zitting behandeld. Binnen zes of uiterlijk twaalf weken na de zitting doet de rechter schriftelijk uitspraak.

Vele afwijkingen van dit stramien zijn denkbaar. Zo kunnen partijen en de rechter elkaar, behalve op de zitting, ook al in een vroeg stadium van de procedure op een comparitie treffen. Na de zitting kan het vooronderzoek worden heropend met als mogelijke consequentie dat de zaak nog een tweede keer op zitting wordt behandeld. Denkbaar is ook dat er helemaal geen zitting wordt gehouden, omdat partijen instemmen met een verzoek van de rechter die achterwege te laten of omdat de rechter het zo evident vindt wat de uitkomst van het beroep moet zijn, dat hij afziet van agendering van de zaak ter zitting (vereenvoudigde behandeling). De rechter kan zaken met voorrang behandelen (versnelde behandeling), hij kan de bevoegdheden die hij in het kader van het vooronderzoek heeft wel of niet toepassen, hij kan veel of weinig tijd reserveren voor de zitting, hij kan partijen ter zitting bestoken met vragen of achteroverleunen en afwachten wat partijen te berde willen brengen, hij kan mondeling in plaats van schriftelijk uitspraak doen, hij kan een korte of een lange uitspraak schrijven en zo zijn er nog heel veel andere zaken waarin de rechter keuzevrijheid heeft. Voor een aantal van zijn bevoegdheden heeft de bestuursrechter in procesregelingen vastgelegd hoe hij daar in beginsel gebruik van maakt, maar voor de meeste van zijn bevoegdheden geldt dat de rechter naar bevind van zaken kan handelen. De ruime discretionaire bevoegdheden van de rechter bieden partijen de mogelijkheid hem te vragen daar wel (of juist geen) gebruik van te maken. Gaat de rechter niet in op een verzoek van een partij en klaagt die daar vervolgens in hoger beroep over, dan weet de rechter zich overigens bijna per definitie gedekt door de hogerberoepsrechter.

De klassieke bestuursrechter is een actieve rechter. De buitengrens van het geschil wordt per definitie gevormd door het bestreden besluit. De appellant bepaalt, door de beroepsgronden die hij aanvoert, hoe ruim of beperkt de toetsing door de rechter van het besluit is. De bestuursrechter treedt niet buiten de omvang van het aan hem voorgelegde geschil, maar moet wel zeker stellen dat de begrenzing van het geschil zoals die uit het beroepschrift blijkt, ook echt overeenkomt met waar de appellant het wel en niet over wil hebben. De rechter moet vervolgens op zoek naar de materiële waarheid. Daartoe staat hem een uitgebreid en divers instrumentarium aan onderzoeksbevoegdheden ten dienste. Wettelijke regels van bewijsrecht zijn er niet. De bestuursrechter verdeelt stelplicht en bewijslast naar redelijkheid en billijkheid over partijen en maakt gebruik van de bevoegdheid tot aanvulling van de feiten zoals de bij het geschil betrokken partijen die aan hem hebben gepresenteerd, met name als sprake is van ongelijkheid tussen partijen.

De uitkomst van de procedure bij de bestuursrechter: finale beslechting niet gegarandeerd

Wie bij een rechter terecht komt, gaat er vanuit dat diens uitspraak zorgt voor duidelijkheid, ongeacht de uitkomst van de procedure. Bij de strafrechter wordt je veroordeeld of ga je vrijuit, de civiele rechter wijst een vordering toe of af. In het bestuursrecht ligt het anders. Wie daar procedeert, bijvoorbeeld tegen de afwijzing van een subsidieverzoek of tegen de toekenning van een bouwvergunning aan zijn buren, heeft geen zekerheid dat hij aan het eind van de procedure weet hij of hij wel of geen subsidie krijgt of dat de buren wel of niet mogen bouwen.

Voor zover de bestuursrechter oordeelt over besluiten, heeft hij de keuze tussen het in stand laten of vernietigen van een besluit. Alleen in het eerste geval zorgt de uitspraak voor duidelijkheid over de rechtsverhouding tussen partijen. In het tweede geval, als de rechter het aangevochten besluit vernietigt, is het bestuursorgaan weer aan zet: dat moet een nieuw besluit nemen ter vervanging van het vernietigde besluit. Met dat nieuwe besluit kan de rechtsstrijd ten einde zijn, maar zeker is dat niet. Want tegen het nieuwe besluit is ook weer beroep bij de bestuursrechter mogelijk.

De bestuursrechter heeft de bevoegdheid om de rechtsgevolgen van een vernietigd besluit in stand te laten of om zijn uitspraak in de plaats van het vernietigde besluit te stellen (zelf in de zaak voorzien). Maakt hij van een van die bevoegdheden gebruik, dan zorgt dat voor de finale beslechting van het geschil tussen partijen, ondanks de vernietiging van het bestreden besluit. De rechter heeft echter niet steeds als hij constateert dat het bestreden besluit vernietigd moet worden, de mogelijkheid een van beide bevoegdheden te gebruiken. In veel gevallen heeft hij daarvoor te weinig informatie.1 Dan moet hij het laten bij een ‘kale’ vernietiging; er is dan geen sprake van de finale beslechting van het geschil tussen partijen.

Ook in het geval de uitspraak van de bestuursrechter de rechtsverhouding tussen partijen vastlegt, kan de zekerheid die de uitspraak partijen biedt, teniet worden gedaan. Dat is het geval als een van de partijen in hoger beroep gaat. Als regel geldt in het bestuursrecht rechtspraak in twee instanties. Er zijn echter talloze uitzonderingen. In belastingzaken is hoger beroep bij één van de vier gerechtshoven mogelijk, gevolgd door cassatie bij de Hoge Raad. In veel omgevingsrechtelijke zaken is sprake van beroep in één instantie bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling), in zaken over het economisch bestuursrecht is doorgaans sprake van beroep in één instantie bij het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBb). Is sprake van beroep in twee instanties, dan zijn meestal de Afdeling of de Centrale Raad van Beroep (CRvB) de hogerberoepsrechter, soms het CBb.

Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.