2.2.1 Algemeen

De EU verstrekt jaarlijks voor miljarden aan subsidies die zijn gericht op het realiseren van de in artikel 3 van het VEU genoemde doelstellingen. Een overzicht van al de Europese subsidies per beleidsterrein die kunnen worden verstrekt, is te vinden op de speciale 'subsidiewebsite' van de Europese Commissie.1 De Europese Commissie duidt deze subsidies aan met het begrip 'grant' ofwel 'subsidie'. In de Nederlandse juridische literatuur is een verscheidenheid aan termen te vinden die de door de EU betaalde subsidies moeten onderscheiden van de nationale subsidies: Europese subsidie,2 communautaire (steun)regeling,3 EG/EU-subsidie4 en een subsidie uit Europese fondsen.5 In de meeste gevallen wordt volstaan met voorbeelden van door de EU bekostigde en door Nederlandse bestuursorganen verstrekte subsidies, maar wordt niet gekomen tot een Europees subsidiebegrip. In de Nederlandse wetgeving is echter wel een tweetal definities te vinden van het begrip 'Europese subsidie'. Allereerst spreekt artikel 4:23, derde lid, aanhef en onder b, van de Awb van een subsidie die rechtstreeks op grond van een door de Raad van de EU, het Europees Parlement en de Raad gezamenlijk of de Commissie van de Europese Gemeenschappen vastgesteld programma wordt verstrekt. Blijkens de memorie van toelichting gaat het hierbij alleen om Europese programma's die niet het karakter van een bindende regeling hebben en dus niet als wettelijk voorschrift in de zin van artikel 4:23, eerste lid, van de Awb kunnen dienen. Onder deze definitie vallen dus niet de Europese subsidies die hun grondslag in een Europese verordening en een Europees besluit hebben. De voor dit onderzoek relevante Europese subsidies zijn juist wel in Europese verordeningen en Europese besluiten geregeld. Gelet hierop, is deze definitie niet bruikbaar in dit onderzoek.

Ten tweede is ook in de Wet Toezicht Europese subsidies (Wet TES) een definitie van het begrip 'Europese subsidie' neergelegd. Ingevolge artikel 1, aanhef en onder b, van deze wet wordt onder EG-subsidie verstaan: een subsidie die door de Raad van de Europese Unie, het Europees Parlement en de Raad gezamenlijk of de Commissie van de Europese Gemeenschappen op grond van een vastgesteld programma rechtstreeks of middellijk wordt verstrekt, voor zover uit deze subsidie verplichtingen voortvloeien welke bij of krachtens de oprichtingsverdragen van de Europese Gemeenschappen op de Staat rusten. Deze definitie sluit nauw aan bij de definitie uit artikel 4:23, derde lid, aanhef en onder b, van de Awb, behalve dat het woordje 'middellijk' is toegevoegd. Dit betekent volgens de memorie van toelichting dat het ook de Europese subsidies betreft die via nationale bestuursorganen worden verstrekt.6 Uit de definitie wordt echter niet duidelijk wat precies onder het begrip 'programma' moet worden verstaan. Aangezien de Wet TES ook ziet op de structuurfondsensubsidies die uiteindelijk zijn gebaseerd op Europese verordeningen, lijkt het begrip 'programma' in dit geval ook te zien op bindende Europese regelingen. Door het vage begrip 'programma' waarvan het op het eerste gezicht lijkt dat het daarbij gaat om dezelfde programma's als genoemd in artikel 4:23, derde lid, aanhef en onder b, van de Awb, maar het blijkens de memorie van toelichting ook gaat om Europese subsidies die op grond van Europese verordeningen worden verstrekt, is deze definitie ambivalent en daarom niet bruikbaar in dit onderzoek. Inmiddels is de wet TES vervangen door de Wet Naleving Europese regelgeving publieke entiteiten (NErpe). In artikel 1, onder f, van deze wet is een definitie van het begrip Europese subsidie neergelegd, namelijk een aanspraak op financiële middelen van de Raad van de Europese Unie, het Europees Parlement en de Raad gezamenlijk of door de Commissie van de Europese Gemeenschappen die rechtstreeks of middellijk bestaat op grond van een vastgesteld programma, een verordening of een beschikking, voor zover uit deze aanspraak verplichtingen voortvloeien welke bij of krachtens de Europese verdragen op Nederland rusten. Deze definitie ziet derhalve uitdrukkelijk op Europese subsidies die op grond van een Europese verordening of een Europees besluit worden verstrekt. De definitie is door de zinsnede 'voor zover uit deze aanspraak verplichtingen voortvloeien welke bij of krachtens de Europese verdragen op Nederland rusten' toegesneden op Nederland, zodat deze definitie niet bruikbaar is om tot een definitie van een Europese subsidie te komen voor de gehele EU.

Hoewel het niet gaat om wetgeving is ook in de Aanwijzingen voor subsidieverstrekking een definitie van het begrip 'Europese subsidie' neergelegd.7 In aanwijzing 4, aanhef en onder a, wordt gesproken van een subsidie op basis van of in nauwe samenhang met een bindend besluit van de Raad van de EU, het Europees Parlement en de Raad gezamenlijk of de Commissie van de Europese Gemeenschappen. Deze definitie is duidelijker nu het vage begrip 'programma' is vervangen door 'bindend besluit'. Duidelijk is derhalve dat hieronder ook de Europese subsidies vallen die hun grondslag vinden in Europese verordeningen en besluiten. Onder deze definitie lijken echter niet de Europese subsidies te vallen waarop artikel 4:23, derde lid, aanhef en onder b, van de Awb blijkens de toelichting doelt, namelijk de Europese subsidies die op grond van niet-bindende Europese regelingen worden verstrekt.

Uit het voorgaande volgt dat de bestaande Nederlandse definities in veel gevallen onduidelijk zijn, elkaar tegenspreken en erg zijn toegesneden op de Nederlandse situatie. Vandaar dat ik deze definities in dit onderzoek niet zal hanteren. In de paragrafen 2.2.2 en 2.2.3 wordt onderzocht wat een bruikbare definitie van een Europese subsidie is. Bezien wordt in hoeverre op Europees niveau een subsidiedefinitie bestaat en in hoeverre deze definitie in het kader van dit onderzoek bruikbaar is. In paragraaf 2.2.4 wordt ingegaan op de afgeleide begrippen 'Europese subsidieregeling' en de 'Europese subsidieregelgeving'. Vervolgens wordt ingegaan op de begrippen 'eindbegunstigde' en de 'eindontvanger van de Europese subsidie'. Al deze begrippen zijn nodig om het onderhavige onderzoek af te bakenen en te bewerkstelligen dat in de volgende hoofdstukken niet steeds behoeft te worden uitgelegd wat bijvoorbeeld onder een Europese subsidieregeling moet worden verstaan.