3.3.3.2 Verschillende uitleggen van het baatbeginsel

Voordat kan worden toegekomen aan de toepassing van het baatbeginsel in een consumptiebelasting zal allereerst een definitie van het baatbeginsel moeten worden gegeven. In de literatuur blijken nogal wat verschillende uitleggen van het baatbeginsel te bestaan. In paragraaf 3.3.2.2 is reeds beschreven dat er mijns inziens drie betekenissen van het baatbeginsel zijn, te weten: het baatbeginsel als legitimatie om belasting te heffen, het baatbeginsel als grondslag om de op te brengen belasting over de rechtssubjecten te verdelen en het baatbeginsel in internationaal verband als principe op basis waarvan heffingsbevoegdheden kunnen worden verdeeld over de betrokken landen. Het is uiteraard deze laatste betekenis waarin het baatbeginsel in deze paragraaf wordt toegepast. Deze uitleg is afgeleid van de eerstgenoemde betekenis, de legitimatie om belasting te heffen.

Ook indien het baatbeginsel in deze zin wordt uitgelegd zijn er echter nog een tweetal verschillende uitleggen mogelijk, een enge en een ruime uitleg van het baatbeginsel. Het baatbeginsel in enge zin houdt in dat diegene die bij één van zijn activiteiten, bijvoorbeeld consumptie of het vergaren van inkomen, gebruikmaakt van overheidsvoorzieningen, voor het voordeel dat hij heeft van dit gebruik consumptiebelasting respectievelijk inkomstenbelasting moet betalen. Het baatbeginsel in ruime zin houdt in dat diegene die in het algemeen profiteert van overheidsvoorzieningen belasting moet betalen. Deze belasting kan op verschillende wijzen worden geheven, via een inkomstenbelasting, consumptiebelasting of bijvoorbeeld een vermogensbelasting. In tegenstelling tot het baatbeginsel in enge zin legt het baatbeginsel in ruime zin geen rechtstreeks verband tussen de te heffen belasting en de door de belastingbetaler ondernomen activiteit. Een rechtssubject dat bij zijn consumptie gebruikmaakt van de overheidsvoorzieningen kan via de inkomstenbelasting hiervoor worden belast en andersom. Kemmeren stelt dat heffing van consumptiebelasting zou moeten plaatsvinden in het land dat het de desbetreffende persoon mogelijk of aantrekkelijk maakt om zijn bezit te consumeren,1 het baatbeginsel in enge zin dus. Schanz stelt op basis van het principe van ‘economische toebehoren’ dat, in geval de woonplaats en de inkomensbron in een verschillend land zijn gelegen, van het verdiende inkomen in het bronland een vierde van de belasting toekomt aan het woonland en drie vierde aan het bronland. Het kwart aan belasting dat Schanz aan de woonstaat toebedeelt komt dit land ten goede, omdat dit, zoals Schanz aanduidt, de consumptiegemeenschap is.2 Hij legt het baatbeginsel in ruime zin uit. Heffing van consumptiebelasting vindt daarentegen volgens hem plaats in de gemeenschap waartoe de consument behoort en heffing van weeldebelasting in het land waar het object wordt gebruikt.3 Ook Musgrave lijkt uit te gaan van het baatbeginsel in ruime zin. Zij stelt dat tegenover voorzieningen die direct aan de consument worden geleverd een corresponderende consumptie- en/of persoonlijke inkomstenbelasting moet worden geplaatst. Heffing van persoonlijke inkomstenbelasting die de voordelen die als consument worden genoten reflecteert, zou moeten toekomen aan het woonland.4 Onduidelijk is echter of zij met deze persoonlijke inkomstenbelasting wellicht duidt op een verkapte heffing van een consumptiebelasting in de vorm van een inkomstenbelasting. Terra stelt dat indien de consumenten hoofdzakelijk de begunstigden zijn van de overheidsdiensten, welke door de btw worden gefinancierd, zij ook de volledige belastingdruk in eigen land moeten betalen.5 De vraag is wat Terra verstaat onder “overheidsdiensten die de consumenten hoofdzakelijk begunstigen”. Diensten die hoofdzakelijk consumenten begunstigen kunnen mijns inziens niet alleen bestaan uit overheidsdiensten die verband houden met de consumptie, maar kunnen ook voorzieningen zijn die meer in het algemeen aan natuurlijke personen/inwoners toekomen en dus los van de consumptie staan. Deze groep zal immers grotendeels samenvallen met de groep consumenten. Onduidelijk is dus of de opvatting van Terra zou kunnen worden beschouwd als toepassing van het baatbeginsel in ruime of in enge zin.

Het baatbeginsel in ruime zin lijkt in de eerste plaats het meest geschikt omdat het rekening kan houden met het feit dat niet alle landen alle belastingen kennen. Indien een staat bijvoorbeeld geen consumptiebelasting kent, zouden bij toepassing van het baatbeginsel in enge zin rechtssubjecten die slechts via hun consumptie voordeel hebben van de voorzieningen van deze staat niet in de heffing worden betrokken. Dit is echter ook direct een moeilijkheid die toepassing van het baatbeginsel in ruime zin met zich brengt. Bij toepassing van het baatbeginsel in enge zin kunnen heffingsbevoegdheden worden verdeeld op basis van de door de rechtssubjecten ondernomen activiteiten en de daaraan gekoppelde belasting. Die activiteit is bij iedere belasting steeds dezelfde en dus kan meer in het algemeen worden gezegd welk land voor deze activiteit normaliter voorzieningen verstrekt en/of welk land normaliter de meeste voorzieningen verstrekt. Bij toepassing van het baatbeginsel in ruime zin kunnen heffingsbevoegdheden slechts worden verdeeld door naar ieder individu afzonderlijk te kijken. Per individu moet worden vastgesteld welk deel van zijn belastinggrondslag in welk land in de heffing mag worden betrokken. Bij toepassing van het baatbeginsel in ruime zin is de belasting immers niet gekoppeld aan de activiteit van het rechtssubject waarvoor het overheidsvoorzieningen gebruikt. In een samenleving met enkele inwoners die zich buiten het grondgebied van de staat begeven, lijkt toepassing van het baatbeginsel in ruime zin nog wel mogelijk. In een internationale samenleving als de onze, is het echter ondoenlijk om per individu vast te stellen welk deel van zijn belastinggrondslag aan welk land toekomt. In verband hiermee moet mijns inziens de voorkeur worden gegeven aan het baatbeginsel in enge zin en zal indien in dit hoofdstuk wordt gesproken van het baatbeginsel het baatbeginsel in enge zin worden bedoeld waarbij er een rechtstreeks verband bestaat tussen de ondernomen activiteit van het beoogde belastingsubject en de geheven belasting. Dit betekent echter niet dat een staat alleen belasting mag heffen vanwege de bij een bepaalde specifieke consumptie gebruikte infrastructuur. Een land mag consumptiebelasting heffen omdat een bepaald persoon zich in dat land bevindt met het doel daar te consumeren, net als een land inkomstenbelasting mag heffen indien een persoon zich in dat land bevindt met het doel inkomen te vergaren. Een toerist in Nederland mag in de heffing van consumptiebelasting worden betrokken niet alleen voor de voorzieningen die hij rechtstreeks gebruikt bij de consumptie, bijvoorbeeld de openbare weg als hij een auto huurt in Nederland, maar vanwege het feit dat hij in Nederland verblijft met het doel hier te consumeren en ook bijvoorbeeld de bescherming van de Nederlandse politie en het leger geniet.