5.3.2.1.2 De totstandkoming van het openbaar ministerie en het vervolgingsmonopolie

Het voorgaande biedt inzicht in de achtergronden en omstandigheden die redengevend zijn voor het ontstaan van de vervolging van overheidswege. Dan resteert beantwoording van de vragen wanneer en hoe het openbaar ministerie in Nederland tot stand kwam en op welke wijze aan deze instantie het exclusieve recht tot strafvervolging is toebedeeld.

Na het ontstaan van de Bataafse republiek in 1795 duurde de hiervoor op hoofdlijnen beschreven situatie – ook na oprichting van het Koninkrijk Holland in 1806 – voort tot 1811.1 Het Koninkrijk Holland wordt dan ingelijfd in het Franse keizerrijk en daardoor wordt de Code d’Istruction Criminelle hier te lande geldend recht. In datzelfde jaar wordt een op de Franse leest geschoeid openbaar ministerie ingericht, waarbij (de leden van) het openbaar ministerie verantwoording verschuldigd zijn aan de regering en meer in het bijzonder aan de Minister van Justitie. Daarmee ontstond in Nederland voor het eerst een landelijk geüniformeerde, hiërarchische organisatie voor strafrechtelijke rechtshandhaving. 2

De daaraan ten grondslag liggende Franse regelgeving blijft grotendeels onaangetast door de Wet op de rechterlijke organisatie van 1827, al hebben het Nederlandse en het Franse openbaar ministerie nadien wel een eigen ontwikkeling doorgemaakt. Zo ontstaat in 1848 de ministeriële verantwoordelijkheid, waarmee de Tweede Kamer de minister ter verantwoording kan roepen voor het handelen vanuit het openbaar ministerie. Voorts verdient opmerking dat de Franse regelgeving die in 1811 gelding kreeg in Nederland de burger toestond om zich partie civile te stellen, ook indien het openbaar ministerie nog niet ambtshalve optrad. Ingevolge art. 1 van de Code d’Instruction Criminelle was strafvervolging aan de overheid voorbehouden, maar een getroffene kon ten overstaan van de strafrechter wel schadevergoeding verzoeken vanwege het delict dat hem beweerdelijk was aangedaan. Daarmee had het individu de mogelijkheid om een ander voor de strafrechter te dagen via een citation directe en een publiekrechtelijk strafproces te initiëren waarin de rechter straf kon opleggen. De gelegenheid daartoe verdwijnt echter met de invoering van het Nederlandse Wetboek van Strafvordering in 1838. Op grond van art. 2 Sv 1838 waren uitsluitend bij wet aangewezen ambtenaren gerechtigd tot strafvordering. In art. 4 Wet RO werd die taak aan het openbaar ministerie toebedeeld. Het vervolgingsmonopolie van het openbaar ministerie is dan een feit.3 Na de invoering van het Wetboek van Strafvordering in 1926 kan de officier van justitie ook als dominus litis worden bestempeld, omdat hij niet langer een door de raadkamer verleende rechtsingang vereist om zaken bij de strafrechter aan te brengen. 4

Volgens Corstens is de wenselijkheid van het vervolgingsmonopolie na afschaffing van de Code d’Instruction Criminelle in Nederland nauwelijks meer ter discussie gesteld. 5Bij de voorbereiding van het Wetboek van Strafvordering dat in 1926 is ingevoerd, heeft de wetgever zich hierover in de memorie van toelichting nog eens duidelijk uitgesproken door een particulier vervolgingsrecht nadrukkelijk af te wijzen:

Dat private vervolgingsrecht wordt door de wetgever afgewezen, omdat de betrokkene zich uit de aard der zaak door andere overwegingen dan het algemeen belang – zoals wraakgevoelens – zou laten leiden. Het toekennen van een vervolgingsrecht aan de direct betrokken individu zou volgens de wetgever kunnen leiden tot een toename van vervolgingen in onbeduidende zaken en zou chantage in de hand kunnen werken. In de memorie van toelichting behorend bij het Wetboek van Strafvordering van 1926 wordt nog overwogen dat het wel mogelijk is om aan particulieren een initiatief tot vervolging te geven en toch te waarborgen dat een strafvervolging niet uitsluitend door een individueel belang is ingegeven. In dat kader is gewezen op de mogelijkheid om aan verenigingen die een bepaald maatschappelijk doel nastreven het recht toe te kennen om vervolgingen aanhangig te maken ter bescherming van dat doel. Uiteindelijk wordt ook hiertoe niet besloten omdat dit soort verenigingen eveneens te zeer zouden worden geleid door één belang en dus minder oog zouden hebben voor alle ter zake doende belangen. Hierdoor ontstaat volgens de wetgever het risico dat op grond van bepaalde strafbepalingen (die dienstig zijn aan de doelen die voornoemde verenigingen behartigen) onevenredig vaak een vervolging zou worden gestart. Dat risico zou des te groter zijn doordat de wetgever ruimer gestelde strafbepalingen heeft aanvaard. Deze overwegingen leiden ertoe dat het exclusieve recht van het openbaar ministerie om te vervolgen wordt gehandhaafd.7

Nadien is ook in het kader van het Onderzoeksproject Strafvordering 2001 – waarbinnen werd gezocht naar systematische uitgangspunten voor een nieuw Wetboek van Strafvordering – het behoud van het vervolgingsmonopolie bepleit en toegelicht. De zienswijze van de onderzoekers voorziet in de mogelijkheid dat ook op initiatief van andere instanties dan het openbaar ministerie, zoals bijvoorbeeld de mededingingsautoriteit, sancties kunnen worden opgelegd. De strekking van het vervolgingsmonopolie zou daarmee worden “dat het initiatief tot het opleggen van strafrechtelijke sancties uitsluitend toekomt aan de Staat”. Bij de uitoefening van het vervolgingsrecht zou wel steeds het algemeen belang leidend moeten zijn en de uitoefening van strafmacht zou niet direct geïnitieerd moeten kunnen worden door particulieren. 8

Tot slot wordt verwezen naar het handboek betreffende het Nederlandse strafprocesrecht van de hand van Corstens, Borgers en Kooijmans. Volgens deze auteurs is het kenmerkend voor de Nederlandse strafvordering dat het slachtoffer de hoedanigheid van vervolger niet toekomt. Ter ondersteuning van de afwijzing van een particulier vervolgingsrecht wijzen zij op de hiervoor reeds aangehaalde memorie van toelichting bij het wetboek van strafvordering van 1926. Corstens, Borgers en Kooijmans concluderen dat er geen signalen zijn die erop wijzen dat alle genoemde argumenten wezenlijk aan belang hebben ingeboet. Voorts merken zij op dat in het kader van meer recente wetswijzigingen die verband houden met de positie van het slachtoffer in het strafproces nogmaals en meermaals door de wetgever te kennen is gegeven dat het toekennen van een vervolgingsrecht aan het slachtoffer onverminderd onwenselijk is. De auteurs sluiten af met de vaststelling: