7.4 Interne rechtsvergelijking bestuursrecht

De overige hoogste bestuursrechters zijn – zoals volgt uit het vorige hoofdstuk – in hun jurisprudentie in vervolg op de conclusie van A-G Wattel over het vertrouwensbeginsel net als de belastingrechter sterker de nadruk gaan leggen op het perspectief van de burger. Dit burgerperspectief ziet zowel op de beoordeling of sprake is van een welbewuste standpuntbepaling, als op de (schijn van de) bevoegdheid van de persoon van wie de uitlating afkomstig is.1 Dit komt de rechtsbescherming ten goede en toont ook aan dat er bereidheid bestaat bij de verschillende bestuursrechters om van elkaar te leren. In deze paragraaf beoordeel ik of het reguliere bestuursrecht op andere punten inspiratie kan ontlenen aan het belastingrecht. Dat kan mijns inziens op twee gebieden, te weten de principiële erkenning van inlichtingen als mogelijke vertrouwenwekkende overheidsuitlating en de rol van dispositieschade bij de toepassing van het vertrouwensbeginsel in geval van inlichtingen.

Het meest in het oog springende verschil tussen de jurisprudentie van de belastingrechter en de overige bestuursrechters is dat de overige bestuursrechters geen verschillende toetsingscriteria hanteren afhankelijk van de bron (inlichting of toezegging) van verwachtingen.

Voor het bestuursrecht uit het vorige hoofdstuk geldt dat altijd het stappenplan uit de Dakterras-uitspraak wordt toegepast, terwijl de fiscale rechter de uitlating eerst kwalificeert en dan het in dat geval toepasselijke toetsingskader op de casus toepast. Los van de vraag hoe hanteerbaar het onderscheid tussen inlichtingen en toezeggingen is, maakt de fiscale rechtspraak duidelijk dat het mogelijk is om te erkennen dat – onder voorwaarden – ook rechtens te honoreren verwachtingen kunnen ontstaan door (onjuiste) inlichtingen. In het volgende deel wordt duidelijk dat de civiele rechter dit ook erkent. Hoewel inlichtingen in het reguliere bestuursrecht onder omstandigheden gerechtvaardigd vertrouwen kunnen wekken,2 is het gelet op de nadruk die daarin wordt gelegd op de toezegging als archetypische vertrouwenwekkende overheidsuitlating bij het vertrouwensbeginsel lastig de voorwaarden voor gerechtvaardigd vertrouwen op inlichtingen vast te stellen. Het is overigens niet zo dat inlichtingen – zoals bij de belastingrechter – nooit betrekking kunnen hebben op een specifieke zaak, daar kunnen inlichtingen mogelijk wel een ‘welbewuste standpuntbepaling’ opleveren.3

Vooral in rechtspraak van het Centrale Raad van Beroep is in rechtsoverwegingen met enige frequentie te lezen dat ook ‘concrete en ondubbelzinnige inlichtingen’ gerechtvaardigd vertrouwen kunnen wekken. Ik ben er geen voorstander van het toetsingskader van de belastingrechter om vast te stellen of op inlichtingen gerechtvaardigd kan worden vertrouwd over te nemen in het niet-fiscale bestuursrecht. In het bijzonder correspondeert de uitleg van ‘inlichting’ mijns inziens noch met de invulling daarvan in de overige bestuursrechtspraak, noch met het dagelijks taalgebruik. Ook miskent het stellen van dispositieschade als vereiste voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel dat gerechtvaardigd vertrouwen – ook zonder schade – een rechtens te honoreren belang is. Gelet op de aansluiting die de Afdeling in haar rechtspraak over het vertrouwensbeginsel in het omgevingsrecht probeert te zoeken bij het fiscale recht, blijft het mijns inziens wél een gemiste kans om het vertrouwensbeginsel niet (ook) nadrukkelijker te koppelen aan inlichtingen. Het beoordelen van een beroep op het vertrouwensbeginsel zou mijns inziens meer moeten draaien om de vraag of sprake is van gerechtvaardigd vertrouwen. Ook inlichtingen kunnen – zoals volgt uit het fiscale recht, het civiele recht en beperkte bestuursrechtspraak – leiden tot gerechtvaardigd vertrouwen. Het zou voor de overige bestuursrechters logisch zijn om bij die rechtspraak aan te sluiten. Een gemiddelde burger kwalificeert de door hem ontvangen uitlatingen immers niet in juridische zin. Zowel de fiscale rechter als de civiele rechter lijken dit te erkennen. De reguliere bestuursrechter zou dat ook moeten doen.

Het verschil in juridische kwalificatie van een uitlating als een toezegging of inlichting moet mijns inziens gevolgen hebben voor de toepassingsvoorwaarden voor een succesvol beroep op het vertrouwensbeginsel in het reguliere bestuursrecht, net zoals dat in het fiscale recht en het civiele recht gebeurt. Hoewel het onderscheid tussen toezeggingen en inlichtingen moeizaam blijft, meen ik dat het gegeven dat die twee overheidsuitlatingen in de praktijk zo dicht bij elkaar liggen mijn betoog ondersteunt dat de huidige grote discrepantie in rechtsgevolgen (namelijk: het niet nakomen van een toezegging kan leiden tot een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel, maar onjuiste inlichtingen hebben in de regel geen rechtsgevolgen) onwenselijk is.

Indien inlichtingen bij een belanghebbende – gelet op de concrete omstandigheden van het geval – gerechtvaardigd vertrouwen hebben gewekt en daartegenover geen zwaarder wegende belangen staan, moet een beroep op het vertrouwensbeginsel ‘gewoon’ worden gehonoreerd. Dit gebeurt ook nu al regelmatig in de rechtspraak.4 Ik stel dispositieschade in het door mij herziene toetsingskader dus expliciet niet als voorwaarde voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel bij inlichtingen in het bestuursrecht.

Indien zwaarder wegende belangen aan honorering in de weg staan, zou het volgende moeten gelden. Als een belanghebbende door de onjuiste inlichting iets heeft gedaan of nagelaten dat hij anders niet zou hebben gedaan, meen ik dat de dispositieschade – net als in het hierna te behandelen civiele recht – volledig voor schadevergoeding in aanmerking zou moeten komen indien het gerechtvaardigd vertrouwen niet kan leiden tot vernietiging van het aangevochten besluit. Zoals blijkt uit hoofdstuk 9, is voor overheidsaansprakelijkheid voor onjuiste informatieverstrekking ook een van de voorwaarden dat een burger door dat gewekte vertrouwen iets heeft gedaan of nagelaten waardoor hij schade heeft geleden.

In het vijfde deel van dit onderzoek – na de behandeling van de vertrouwensschending in het civiele recht – werk ik die voorstellen nader uit.