7.2.1 Instructieregels waterprogramma's

In de Omgevingswet hebben gedeputeerde staten de verplichting gekregen een regionaal waterprogramma vast te stellen ter uitvoering van de verschillende EU-richtlijnen. Dit programma heeft betrekking op de regionale waterlichamen (met ‘waterlichamen’ wordt gedoeld op zowel krw-oppervlaktewaterlichamen als grondwaterlichamen). De Minister van Infrastructuur en Waterstaat heeft een vergelijkbare verplichting gekregen tot het vaststellen van een nationaal waterprogramma programma. Dit programma heeft betrekking op de rijkswaterlichamen.

De programma's zijn het instrument voor het behalen van de omgevingswaarden en andere doelstellingen voor oppervlaktewater, grondwater, waterwinlocaties in oppervlaktewater en de omgevingswaarde voor zwemwater. Met het uitvoeren van de maatregelen in de programma's moeten aan de omgevingswaarden voor waterkwaliteit worden voldaan. Specifiek voor het regionaal waterprogramma geldt dat met de uitvoering van de maatregelen in dat programma aan de omgevingswaarden voor grondwater moet worden voldaan. Bovendien moet met zowel het regionaal als het nationaal waterprogramma worden voldaan aan de andere doelstellingen van de kaderrichtlijn water, zoals geen achteruitgang van de toestand. Dit geldt ook voor de verplichting van de grondwaterrichtlijn dat moet worden voorkomen dat gevaarlijke stoffen in het grondwater worden ingebracht en dat de inbreng van verontreinigende stoffen zoveel mogelijk moet worden beperkt. Ook hiertoe moeten in de programma's maatregelen opgenomen worden. Dit is geregeld in de artikelen 4.13 tot en met 4.19 van dit besluit en toegelicht in paragrafen 5.2.2 en 5.2.3 van deze toelichting.

Naast de Krw en de grondwaterrichtlijn verplichten ook de zwemwaterrichtlijn en de richtlijn overstromingsrisico's tot het vaststellen van maatregelen om aan de verplichtingen in die richtlijnen te voldoen. Ook deze maatregelen moeten in zowel het regionaal als nationaal waterprogramma opgenomen worden.

Als bij het opstellen van het regionale waterprogramma en het nationale waterprogramma blijkt dat niet voldaan wordt aan de omgevingswaarden en de andere doelstellingen van de Krw niet gehaald kunnen worden omdat bepaalde maatregelen niet haalbaar of niet betaalbaar zijn, kan een gemotiveerd beroep gedaan worden op één van de uitzonderingsmogelijkheden van de Krw (ook de grondwaterrichtlijn kent een aantal uitzonderingsmogelijkheden, zie de artikelsgewijze toelichting op artikel 4.12). De motivering moet worden opgenomen in het nationaal waterprogramma voor zover het rijkswaterlichamen betreft en in het regionaal waterprogramma voor zover het regionale waterlichamen betreft. Als uit de monitoring blijkt dat (met de waterprogramma's) niet aan de omgevingswaarde waterkwaliteit kan worden voldaan en er geen of onvoldoende gebruik gemaakt kan worden van de uitzonderingsmogelijkheden die zijn opgenomen in paragraaf 2.2.2.4 van dit besluit moeten de van toepassing zijnde waterprogramma's gewijzigd worden op grond van afdeling 3.2 van de wet.

De programma's spelen een belangrijke rol bij de vergunningverlening. Bij de dwingende toetsing aan de krw-doelen kan rekening worden gehouden met de in het desbetreffende water(beheer)programma opgenomen maatregelen die in de desbetreffende planperiode genomen worden. De toetsing aan de doelstellingen van de kaderrichtlijn water is dus dwingend voorgeschreven, maar bij deze toetsing kunnen de te nemen maatregelen betrokken worden. Iedere aanvraag om vergunning voor een wateractiviteit moet dus in het licht van de waterprogramma's worden beoordeeld. Als bij de beoordeling van de toelaatbaarheid van een activiteit op basis van de waterprogramma's niet onomstotelijk blijkt dat achteruitgang wordt voorkomen en aan de omgevingswaarden worden voldaan, moet een beroep gedaan worden op één van de uitzonderingsmogelijkheden die de Krw biedt. Als dit niet (meer) mogelijk is moet de vergunning geweigerd worden.

Ook mag een omgevingsvergunning voor een wateractiviteit alleen verleend worden als die activiteit verenigbaar is met het belang van de vervulling van de op grond van de wet aan het desbetreffende watersysteem toegekende maatschappelijke functies (ook dat is bepaald in artikel 8.84 van dit besluit). Vaststelling van deze maatschappelijke functies vindt onder meer plaats in het regionaal en nationaal waterprogramma. In afdeling 4.2 van dit besluit zijn hiertoe instructieregels opgenomen (zie de artikelen 4.4 en 4.10 van dit besluit). Hierbij is de vastlegging van een aantal maatschappelijke functies verplicht omdat de Krw hier om vraagt. Het gaat hierbij om de maatschappelijke functies drinkwater en schelpdierwater. De vastlegging van de laatstgenoemde maatschappelijke functie is overigens alleen verplicht gesteld voor het nationaal waterprogramma. Naast de verplichte maatschappelijke functies zullen ook andere maatschappelijke functies zoals (recreatieve) scheepvaart worden vastgelegd in de programma's omdat ook deze maatschappelijke functies van belang zijn bij de uitvoering van de beheertaak. Gezien de definitie van ‘beheer van watersystemen’ in de wet omvat de beheertaak immers onder meer de vervulling van de op grond van de wet aan watersystemen toegekende maatschappelijke functies. In het programma kan ook de maatschappelijke functie zwemwater aangewezen worden, maar deze vastlegging is niet meer verplicht. Er is al in artikel 3.2, tweede lid, van dit besluit geregeld dat de keuze voor de zwemlocatie in overeenstemming met de waterbeheerder moet worden uitgevoerd (zie paragraaf 6.2 van deze toelichting).

Het dagelijks bestuur van het waterschap stelt voor de watersystemen die bij het waterschap in beheer zijn een waterbeheerprogramma vast. Ook deze programma's bevatten maatregelen ter uitvoering van de Krw, de grondwaterrichtlijn en de richtlijn overstromingsrisico's. Deze vormen (gedeeltelijk) een uitwerking van de maatregelen uit de regionale waterprogramma's. Bij het vaststellen van een waterbeheerprogramma wordt op grond van artikel 3.7 van de wet rekening gehouden met het regionale waterprogramma voor de desbetreffende watersystemen, voor zover het de onderdelen betreffen die uitvoering geven aan de EU-richtlijnen bedoeld in artikel 3.8, tweede lid, van de wet. Bovendien moet met de vaststelling van de waterbeheerprogramma's aan de omgevingswaarden en andere doelstellingen voor oppervlaktewater, grondwater en oppervlaktewater op waterwinlocaties worden voldaan.

De provincie heeft de bevoegdheid aanvullende instructieregels op te stellen voor de waterbeheerprogramma's van de waterschappen in hun gebied.

Zoals hierboven beschreven bij het regionaal en nationaal waterprogramma speelt ook het waterbeheerprogramma een belangrijke rol bij de vergunningverlening. Iedere aanvraag om een omgevingsvergunning voor een wateractiviteit moet in het licht van de waterprogramma's worden beoordeeld.

Artikel 4.6 van dit besluit bevat bepalingen over stroomgebiedsbeheerplannen. Het opstellen van stroomgebiedsbeheerplannen is een verplichting die rechtstreeks volgt uit Krw. De Minister van Infrastructuur en Waterstaat is verantwoordelijk voor tijdige en correcte uitvoering van de Krw en daarmee ook het bevoegd gezag dat het stroomgebiedsbeheerplan vaststelt in overeenstemming met de Minister van Economische Zaken en Klimaat. Waterschappen, provincies en het Rijk hebben hierbij een eigen rol.

Zoals hierboven beschreven bij het regionaal en nationaal waterprogramma speelt ook het stroomgebiedsbeheerplan een belangrijke rol bij de vergunningverlening. Iedere aanvraag om een omgevingsvergunning voor een wateractiviteit moet in het licht van de deze plannen worden beoordeeld.

Ter implementatie van de richtlijn overstromingsrisico's bevat artikel 4.7 van dit besluit bevat bepalingen over het opstellen van overstromingsrisicobeheerplannen. Het doel van de richtlijn is het beperken van de negatieve gevolgen van overstromingen voor de gezondheid van de mens, het milieu, het cultureel erfgoed en de economische bedrijvigheid. De Minister van Infrastructuur en Waterstaat is verantwoordelijk voor tijdige en correcte uitvoering van de richtlijn overstromingsrisico's en daarmee ook het bevoegd gezag dat het overstromingsrisicobeheerplan vaststelt, in overeenstemming met de Minister van Economische Zaken en Klimaat.

Ook de overstromingsrisicobeheerplannen moeten bij de vergunningverlening worden betrokken (zoals bepaald in artikel 8.84 van dit besluit).

In dit besluit zijn regels opgenomen ter implementatie van de kaderrichtlijn mariene strategie (Krm). In paragraaf 6.1 van deze toelichting is al uitgebreid ingegaan op de implementatie van de Krm.

Ter implementatie van de Krm bevat artikel 4.8 van dit besluit regels over het opstellen van het programma van maatregelen mariene strategie, bedoeld in artikel 5, tweede lid, aanhef en onder b, van de Krm. In het programma van maatregelen worden de maatregelen opgenomen die afgeleid worden op basis van de op grond van artikel 3.1 van het besluit gemaakte initiële beoordeling en in het licht van de op grond van artikel 3.1 van het besluit vastgestelde milieudoelen. Ook moet ter voorbereiding van het programma van maatregelen mariene strategie een monitoringsprogramma worden opgesteld. Dit is geregeld in artikel 10.16. De procedurele bepalingen (actualisatieplicht, samenwerkingsplicht, termijnen) zijn geïmplementeerd in het Omgevingsbesluit.

Ter implementatie van de kaderrichtlijn maritieme ruimtelijke planning bevat artikel 4.9 van dit besluit regels over het opstellen van een maritiem ruimtelijk plan. De kaderrichtlijn maritieme ruimtelijke planning draagt bij aan de uitvoering van het geïntegreerd maritiem beleid van de Europese Unie. Dit beleid behelst een integrale benadering van alle maritieme beleidsaangelegenheden van de Europese Unie. De kaderrichtlijn maritieme ruimtelijke planning biedt een kader voor de vaststelling en uitvoering door de lidstaten van maritieme ruimtelijke planning, om bij te dragen aan de in de richtlijn omschreven doelstellingen. Hierbij wordt rekening gehouden met de wisselwerking tussen land en zee en betere grensoverschrijdende samenwerking. Dit moet in overeenstemming met desbetreffende bepalingen van het VN-Zeerechtverdrag. De doelstellingen van maritieme ruimtelijke planning zijn neergelegd in artikel 5, tweede lid, van de richtlijn. De lidstaten moeten door middel van hun maritieme ruimtelijke plannen bijdragen aan de duurzame ontwikkeling van energiesectoren op zee, van zeevervoer en van visserij- en aquacultuursectoren, alsmede aan het behoud, de bescherming en de verbetering van het milieu, met inbegrip van de weerstand tegen effecten van klimaatverandering. Op grond van artikel 8 van de richtlijn worden hierbij wisselwerkingen van activiteiten en gebruiksfuncties in aanmerking genomen. De mogelijke activiteiten, gebruiksfuncties en belangen kunnen onder meer het volgende omvatten: aquacultuurgebieden, scheepvaartroutes en maritieme verkeersstromen, gebieden waar grondstoffen gewonnen worden, wetenschappelijk onderzoek en cultureel erfgoed onder water.

Het maritiem ruimtelijk plan is verplicht voor de Nederlandse maritieme wateren. Dit betreft in ieder geval de Nederlandse territoriale zee en de Nederlandse exclusieve economische zone. De kaderrichtlijn ziet in beginsel ook op (delen van) kustwateren die zich aan de landzijde van de basislijn bevinden, tenzij deze onder het systeem van landplanning vallen en dit in het maritiem ruimtelijk plan is vermeld. In Nederland geldt dit voor de Waddenzee en de Oosterschelde die kustwateren zijn in de zin van de kaderrichtlijn water. Deze wateren vallen binnen bestuurlijk ingedeeld gebied en daarmee onder het systeem van landplanning.

Artikel 4.9 bevat een aantal inhoudelijke eisen voor het maritiem ruimtelijk plan. De procedurele bepalingen (overlegplicht, actualisatieplicht) zijn geïmplementeerd in het Omgevingsbesluit. De inhoudelijke eisen die in artikel 4.9 staan omvatten zowel eisen die deze kaderrichtlijn stelt aan het proces van maritieme ruimtelijke planning als eisen die deze kaderrichtlijn stelt aan het plan zelf. Omdat het plan voortvloeit uit het planningsproces (artikel 4, derde lid, van de kaderrichtlijn maritieme ruimtelijke planning) zijn alle eisen samengenomen. Het proces van maritieme ruimtelijke planning is, zoals ook uit de begripsomschrijving blijkt, ook gericht op het bereiken van ecologische doelen. De kaderrichtlijn schrijft een ecosysteemgerichte benadering voor waarbij plannen en projecten worden beschouwd op hun totale (positieve en negatieve) effecten op het ecosysteem.1. Die ecosysteemgerichte benadering kan ook met zich meebrengen dat bij de voorbereiding van het maritiem ruimtelijk plan de relevante onderdelen van het nationaal waterprogramma en het programma van maatregelen mariene strategie worden betrokken. De ecosysteembenadering in combinatie met de inspanningsverplichting om de samenhang tussen maritieme ruimtelijke planning en andere planprocessen te bevorderen (zoals bepaald in artikel 4.9 van dit besluit) kan ook aanleiding zijn om procedures ter voorbereiding van bepaalde plannen en programma's gelijk te schakelen.

Voorheen was de implementatie van de kaderrichtlijn maritieme ruimtelijke planning geregeld in de Waterwet en het Waterbesluit. Dit besluit bevat geen inhoudelijke wijzigingen op dit punt.