8.4.2 Niveau van de gaswinning

De hoeveelheid en de intensiteit van de aardbevingen in Groningen zijn het resultaat van het niveau van de gaswinning. De minister bepaalt dit niveau via een instemmingsbesluit, waardoor de overheid direct betrokken is bij de veroorzaking (en in zekere zin de intensiteit bepaalt) van de aardbevingen. Dit komt het vertrouwen in de overheid niet ten goede. Belangenorganisaties en Groningers spraken jaren over ‘gas terug!’.1 In figuur 8.5 worden het niveau van de gaswinning, de aardgasbaten van de Staat en de frequentie van de aardbevingen (dat wil zeggen: de hoeveelheid aardbevingen) per jaar weergegeven.

Figuur 8.5 De hoeveelheid gewonnen gas, de gasbaten, en de hoeveelheid aardbevingen tegen elkaar afgezet van 1963 tot 2020.2

De recordhoeveelheid gas – ruim 52 miljard kubieke meter – die in 2013, het jaar na de beving bij Huizinge, werd gewonnen3 zette kwaad bloed. De oud-inspecteur generaal der Mijnen noemde dat besluit achteraf ‘meedogenloos’;4 volgens betrokken politici betrof dit geen besluit maar vormde het onderdeel van lopend beleid op basis van een eerder ingediend winningsplan.5 Feit is dat de minister de mogelijkheid had gehad om in te grijpen omwille van de veiligheid en dat het niet nemen van een besluit daarmee de veiligheid van Groningers onvoldoende beschermde, zo beaamden de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State6 en de rechtbank Noord-Nederland.7

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State oordeelde eind 2015 dat de Staat de veiligheidsbelangen van de Groningers onvoldoende had meegewogen in de vaststelling van het winningsplan over 2015-2016. De Afdeling begreep niet waarom de minister vasthield aan de benodigde hoeveelheid gas voor een ‘koud’ in plaats van een ‘gemiddeld’ jaar en vond de motivering van de minister onvoldoende. De rechters wilden niet het besluit vernietigen omdat daarmee terug zou worden gevallen op een nog hoger winningsniveau, en bepaalden zelf via voorlopige voorziening dat niet meer mocht worden gewonnen dan 27 miljard kubieke meter, de leveringszekerheid voor een gemiddeld jaar.8 De rechtbank Noord-Nederland stelde de Staat later, mede vanwege deze overwegingen van de Afdeling, aan­sprakelijk voor de periode van januari 2013, toen Staatstoezicht adviseerde de gaswinning te beperken, tot 18 november 2015, toen het niveau van de gaswinning door de Afdeling werd teruggebracht.9

Ook latere winningsbesluiten konden de goedkeuring van de Afdeling niet dragen. Eind 2017 oordeelde zij dat het instemmingsbesluit over het vijfjarig winningsplan, waardoor jaarlijks ruim 21 miljard kubieke meter gas mag worden gewonnen, onvoldoende was gemotiveerd. De Afdeling vond het risico voor Groningers onvoldoende meegewogen en onderzocht, en vond onvoldoende onderbouwd waarom de leveringszekerheid als minimumgrens werd gehanteerd.10

Het nieuwe kabinet kondigde aan de gaswinning verder te willen verminderen en maatregelen te nemen om het niveau dat nodig is voor leveringszekerheid, de ‘vraagkant’, terug te brengen.11 Na de aardbeving bij Zeerijp begin 2018 adviseerde Staatstoezicht de gaswinning versneld terug te brengen naar het door hen berekende ‘veilige’ niveau van 12 miljard kubieke meter per jaar.12 Het kabinet besloot in maart de gaskraan inderdaad veel sneller dicht te gaan draaien dan in het regeerakkoord was vastgelegd.13 Minister Wiebes noemde dit achteraf ‘Misschien …wel de grootste beslissing uit deze kabinetsperiode. Gewoon de gaskraan dicht. Ik heb hier radicaal op ingezet.’14 De motivering van het besluit vermeldde dat de keuze om de winning te beëindigen, en niet alleen te halveren, mede gebaseerd was op de veiligheidsbeleving van de Groningers: bij halvering wordt de kans op de beving kleiner, maar de kracht van de beving niet.15

Ondanks de inzet van het nieuwe kabinet bleek dat de minister ook over het winningsjaar 2018/2019 zijn instemming onvoldoende had gemotiveerd. Dit keer ging het echter over de onderbouwing van het verminderen van de gaswinning ná dat winningsjaar, wat ook onderdeel van het instemmingsbesluit uitmaakte. De Afdeling vond onvoldoende onderbouwd waarom de gaswinning na deze winningsperiode niet sneller kon worden teruggebracht naar nul, waardoor de rechtsgevolgen van het besluit in stand werden gehouden maar de minister een waarschuwing kreeg voor het nemen van toekomstige besluiten.16 Enkele maanden later maakte de minister bekend dat er mogelijkheden zijn om de gaswinning nog vroeger te beëindigen, waardoor deze in 2020 al onder het veilig bevonden niveau van 12 miljard kubieke meter zou komen en de gaskraan per 2022 helemaal dicht zou kunnen.17 De Afdeling keurde het winningsbesluit voor 2019/2020 voor het eerst wél goed: de minister had de veiligheidsrisico’s juist vastgesteld en vanwege de vervroegde stop van de gaswinning en de verbeterde schadeafhandeling was volgens haar zichtbaar dat belangen van omwonenden (beter) werden gewogen.18 Ook het besluit voor winningsjaar 2020/2021 kon de goedkeuring van de Afdeling dragen: de door de minister genomen maatregelen in Groningen, waaronder het versnelde afbouwen van de gaswinning, waren voor de hoogste bestuursrechter reden om te oordelen dat de belangenafweging in redelijkheid was verlopen. 19

Het feit dat de minister bij herhaling niet in staat bleek om het benodigde niveau van de gaswinning overtuigend te motiveren, sluit aan bij de vrees van veel Groningers dat economische belangen belangrijker bleven dan hun veiligheid en sceptisch waren over de plannen van het kabinet. 80% van de Groningers in het panel van EenVandaag verwachtte anno 2019 niet dat de overheid haar afspraken over de verlaging van de gaswinning na zou komen.20 In ander enquêteonderzoek werd na de aankondiging dat de gaswinning vervroegd zou worden afgebouwd een (tijdelijke) stijging in het vertrouwen in de (overheids-)instanties geobserveerd,21 dus kan – zeker als de beloftes worden opgevolgd – het dichtdraaien van de gaskraan mogelijk helpen het vertrouwen in Groningen te herstellen. Begin 2021 kwam de Staat met NAM overeen om de gasopslag Norg aan te wenden voor geconverteerd hoogcalorisch gas, waardoor het einde van de gaswinning in zicht lijkt te zijn.22