8.4.1 Het gasgebouw en de belangen van de Staat

Een van de oorzaken voor het verlies van vertrouwen in de overheid in Groningen lijkt de verstrengeling van belangen tussen de overheid en NAM (en daarmee Shell en ExxonMobil, aandeelhouders van NAM) te zijn. De Staat is via het zogenaamde ‘gasgebouw’ op allerlei manieren betrokken bij de gaswinning. Ik ga in deze paragraaf in op deze verstrengeling en schets het huidige gasgebouw.1

Tot de ontdekking van het Groningse aardgas eind jaren ’50 was steenkool de voornaamste energiebron in Nederland. De reden voor de vorming van het gasgebouw was de tot dan toe bestaande regelgeving die van de Staat vergde dat zij alle aardgas afnam van de exploitant, ook als hier geen feitelijke afzetmarkt voor was. De regelgeving vormde vanwege de grootte van het Groningenveld een potentiële miljardenstrop, dus kwam het kabinet in 1962 met de Nota de Pous die de contouren van de nieuwe samenwerking schetste.2 De Staat werd hiermee betrokken in alle aspecten van de gaswinning: productie, transport, en afzet. De verhoudingen in het gasgebouw zijn het beste te begrijpen in schematisch overzicht, zoals in figuur 8.4.

Figuur 8.4 De partijen in het gasgebouw.3

De minister van EZ(K) dient op grond van art. 6 lid 1 sub b Mijnbouwwet, alvorens gaswinning kan plaatsvinden, in te stemmen met het door NAM opgestelde winningsplan. Daarmee bepaalt de minister en dus de overheid in welke mate de Nederlandse bodemschatten dienen te worden benut. De Staat is voorts 100%-aandeelhouder in Energie Beheer Nederland (EBN, voorheen Staatsmijnen), dat zelf voor een deel eigenaar is van GasTerra en de (Stille) Maatschap Groningen. EBN is voor 40%, samen met NAM (de resterende 60%) aandeelhouder in deze Maatschap, die wel het ‘hart van de publiek-private samenwerking in de Groningse gaswinning’4 is genoemd. Deze Maatschap voert het beleid uit met betrekking tot de opsporing en winning van gas door NAM uit het Groningenveld. EBN werd vanwege de betrokkenheid in de Maatschap door de Hoge Raad aangemerkt als mede-exploitant en medeaansprakelijk, hoewel de formele concessie in 1963 alleen aan NAM was toegekend.5 Het gewonnen gas wordt via GasTerra, dat deels eigendom is van de Staat, EBN, Shell en ExxonMobil vervolgens verkocht aan de markt. Via Staatstoezicht op de Mijnen, dat onder het ministerie van EZK valt, wordt toezicht gehouden op de gasproductie.

De afspraken tussen NAM en EBN en de opzet van de Maatschap Groningen, de Overeenkomst van Samenwerking, was jarenlang vertrouwelijk en dit voedde wantrouwen over de belangen van de Staat.6 De Overeenkomst werd begin 2018 gepubliceerd door Dagblad van het Noorden7 en enkele maanden later ook door de minister formeel openbaar gemaakt omwille van ‘maximale transparantie’,8 hoewel hij aanvankelijk weigerde omdat de Staat nog in onderhandeling met Shell en ExxonMobil was over toekomstige afspraken over kostenverdeling.9

In totaal heeft de Staat sinds het begin van de winning ruim € 417 miljard aan aardgasbaten ontvangen.10 Vooral de winning in het jaar 2013, waarin het hoogste volume aardgas werd gewonnen terwijl de aardbeving in Huizinge net had plaatsgevonden, creëerde veel scepsis onder Groningers over de mate waarin de financiële belangen van de Staat werden gewogen ten opzichte van hun (veiligheids-)belangen. Hun gevoelens werden bekrachtigd door de Onderzoeksraad voor Veiligheid, die stelde dat het ministerie van EZ ‘hoeder van alle belangen’11 was terwijl het zich vooral richtte op ‘leveringszekerheid van het gas en optimalisering van de opbrengsten’12 en ‘checks and balances’ ontbraken: een kleine groep betrokkenen besliste over de gehele keten.13 In een eerdere analyse van het gasgebouw was geconstateerd dat het ministerie EBN onvoldoende aanstuurde en de verhoudingen veelal informeel waren.14

Sinds de aardbeving in Huizinge en de voor Groningers tegenvallende schadeafhandeling is ook een aantal keer gesuggereerd dat NAM of diens aandeelhouders Shell of Exxon via juridische of boekhoudkundige methoden onder het vergoeden van de schade uit zouden komen. Zo vreesde men dat NAM een beroep zou doen op verjaring.15 Begin 2018 trok Shell haar zogenaamde 403-verklaring ten opzichte van NAM in – een garantie dat Shell de aansprakelijkheid van NAM zou (blijven) dekken. Shell gaf na veel ophef in een publieke verklaring aan haar aansprakelijkheid niet uit de weg te gaan en garant te blijven staan.16 Dit toont het wantrouwen in maar ook tussen de verschillende partijen van het gasgebouw. Nu de gaswinning vervroegd wordt stopgezet en grote kosten gemoeid gaan met de schadeafhandeling en versterking, verloopt de financiële afrekening ‘achter de schermen’ in het gasgebouw moeizaam.17 NAM is van mening dat de kostenraming van de overheid te hoog is en maatregelen worden genomen vanuit andere belangen dan veiligheid in technisch-juridische termen, waardoor de kosten hen redelijkerwijs niet zouden moeten worden doorberekend;18 bovendien krijgen zij onvoldoende gespecificeerde rekeningen toegestuurd.19