7.6 Bewijsrecht in een partijengeding

In het bestuursprocesrecht werd ten tijde van de invoering van de Awb uitgegaan van de zogenaamde ‘vrij-bewijsleer’. Daarin komt de rechter grote vrijheid toe, zodat hij zelf achter de materiële waarheid omtrent de feiten kan komen, zonder dat hij daarin wordt beperkt door regels over de bewijsomvang, bewijslast of bewijswaardering. In de memorie van toelichting bij hoofdstuk 8 van de Awb werd de materiële waarheidsvinding genoemd als een van de vier karakteristieken van het bestuursprocesrecht. Dit paste goed in het toenmalige model van objectieve rechtmatigheidscontrole. Het paste ook goed in het bij de Awb in 1994 naar voren geschoven rechtsbeschermingsdoel. Van de burger kan niet worden verlangd dat hij bewijsregels kent en kan toepassen. Daarom zocht de rechter zelf naar de materiële waarheid, zodat optimale rechtsbescherming kon worden geboden. Naar mate men meer de nadruk legde op ongelijkheidscompensatie was er voor de rechter meer reden om bij het zoeken naar de materiële waarheid de burger te helpen.1

Hoe anders is de Awb uitgepakt. De door de wet geboden vrijheid in de omgang met bewijs en feiten heeft vooral als effect gehad dat de rechter de feitenvaststelling zoveel mogelijk tot een verantwoordelijkheid van partijen heeft gemaakt.2 De rechter heeft de vrijheid gekregen om de feiten zelf te onderzoeken, maar ook om dat niet te doen en te volstaan met een beoordeling van de door partijen naar voren gebrachte stellingen en overgelegde bewijsmiddelen.3 De onderzoeksplicht van het bestuursorgaan (artikel 3:2 Awb en de informatieplichten van burgerpartijen (met name artikel 4:2 Awb) zijn opgevat als kapstokken voor een bewijslastverdeling tussen partijen.4 In de bestuurlijke fase is er dus al een taakverdeling en die vormde voor de bestuursrechter het uitgangspunt bij de verdeling van bewijsvoering en bewijslast over partijen. Zo is het bestuursproces omgebouwd tot een partijenproces waarin de verantwoordelijkheid van partijen centraal staat en niet de onderzoeksplicht van de rechter.

Deze ontwikkeling heeft ertoe geleid dat de rechter zich niet gehouden acht om zelf de materiële waarheid te achterhalen door gebruik te maken van zijn onderzoeksbevoegdheden. Maar de rechter acht zich ook niet gehouden om de verdeling van bewijslast en de bewijsomvang aan partijen tevoren duidelijk te maken in een tussenbeslissing of anderszins. Partijen moeten zelf op de een of andere manier, zonder houvast in de wet, zien te ontdekken welke feitelijke stellingen zij met bewijs moeten schragen.

Het is de vraag of het wenselijk is om een uitgewerkt systeem van bewijsregels in de wet op te nemen dat gemakkelijk ontaardt in een abstract en complex geheel. Dat past niet bij de laagdrempelige toegang die de bestuursrechtspraak wil bieden: ook een leek moet een bestuursrechtelijke procedure kunnen voeren. Veel belangrijker dan het opnemen van materiële regels over bewijs is het garanderen dat partijen tijdens de procedures van besluitvorming, bezwaar en beroep duidelijkheid wordt verschaft over hun verantwoordelijkheid voor het verstrekken van gegevens en het leveren van bewijs. In de afgelopen circa tien jaren is er op grote schaal gewerkt aan een verbetering in deze richting. Met name de rechtbanken hebben daar een rol in gespeeld onder de vlag van de ‘nieuwe zaaksbehandeling’.5