3.4.4.5 Europees Handvest en Hof van Justitie

Voor wat betreft het onderzoek naar strafbeïnvloedende factoren bij bestuurlijke boeten lijken op voorhand de artikelen 17, 41, 47, 48 en 49 van het Handvest van belang.

In artikel 41 van het Handvest is het recht op behoorlijk bestuur vastgelegd. Deze bepaling kent geen pendant in het EVRM en ziet volgens de toelichting met name op de in het tweede lid genoemde rechten en beginselen: het hoorrecht, het inzagerecht en het motiveringsbeginsel (zie hoofdstuk 7). Het – vrij algemeen geformuleerde – onpartijdigheidsbeginsel is opgenomen in het eerste lid van artikel 41

Handvest en luidt als volgt: “Eenieder heeft er recht op dat zijn zaken onpartijdig, billijk en binnen een redelijke termijn door de instellingen, organen en instanties van de Unie worden behandeld”.

Wellicht dat de ‘billijkheid’ van het bestuurshandelen mede richtinggevend kan zijn voor de mate van zorgvuldigheid van het straftoemetingsonderzoek bij (fiscale) bestuurlijke boeten. Deze conclusie zou mijns inziens getrokken kunnen worden aan de hand van het oordeel van het Gerecht van eerste aanleg in de zaak Ventouris:

De toelichting op artikel 41 Handvest vermeldt dat het recht op behoorlijk bestuur tot stand is gekomen in de rechtspraak van de Unie. De rechtspraak waar de toelichting naar verwijst, geeft slechts een beperkte indicatie van de mogelijke inhoud en reikwijdte van het begrip ‘billijk’ in relatie tot de onderzoeksverplichtingen van een bestuursorgaan. Wel blijkt uit de aangehaalde jurisprudentie dat het beginsel van behoorlijk bestuur eveneens een onderzoeksplicht inhoudt. Zo oordeelde het Gerecht onder meer, dat “de verplichting van de Commissie om een beschikking met alle vereiste zorgvuldigheid voor te bereiden en de beschikking te geven op basis van alle gegevens die van invloed kunnen zijn voor het resultaat, in het bijzonder voortvloeit uit het beginsel van behoorlijk bestuur, het legaliteitsbeginsel en het beginsel van gelijke behandeling”.4 Ook brengt volgens het Hof van Justitie het beginsel van behoorlijk bestuur de verplichting voor het betreffende bestuursorgaan met zich dat ‘alle relevante gegevens van het geval zorgvuldig en onpartijdig’ worden onderzocht.5

Daarnaast is er in de jurisprudentie ook aandacht voor de verhouding tussen de onderzoeksbevoegdheden van het bestuur in het vooronderzoek en het verdedigingsrecht van betrokkenen bij het opleggen van administratieve sancties.6

Terwijl artikel 41 Handvest het beginsel van behoorlijk bestuur vorm geeft – en het dus ziet op het handelen door het bestuur – richt het ‘fair trial’-beginsel van het tweede lid van artikel 47 Handvest zich in beginsel tot de rechterlijke macht. De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State heeft in een bestuursrechtelijke asielcasus deze scheiding onderstreept.9 Beide artikelen zien echter onder meer op het verwezenlijken van het beginsel van een (materiële) evenredige belangenafweging. De belanghebbende die de onevenredigheid van een bestuurlijke boete bij het Hof van Justitie aan de kaak wil stellen, doet er – indien hij problemen heeft met zowel het bestuurlijke als het gerechtelijke onderzoek naar strafbeïnvloedende omstandigheden – dus goed aan zich op artikel 41 én artikel 47 (en ook het derde lid van artikel 49) te beroepen.

Artikel 47, lid 2 Handvest codificeert het fair trial-beginsel voor het Unierecht en correspondeert met het eerste lid van artikel 6 EVRM. Het toepassingsbereik van artikel 47, lid 2 Handvest is echter ruimer dan dat van artikel 6, lid 1 EVRM, omdat het zich niet beperkt tot ‘civil rights and obligations or of any criminal charge’. Ook zuiver bestuursrechtelijke zaken – waaronder fiscale – vallen dus binnen de scope van het tweede lid van artikel 47 Handvest.

De jurisprudentie van het EHRM met betrekking tot een effectieve rechtsbescherming op grond van artikel 6 EVRM speelt volgens de toelichting nadrukkelijk een rol bij de invulling van artikel 47 Handvest.10 Beide bepalingen zullen dus in zekere zin een vergelijkbare rechtsnormatieve invloed uitoefenen. Er is echter wel een verschil tussen het EVRM en het Handvest daar waar het om normering van bestuurs handelingen bij het opleggen van bestuurlijke boeten gaat. In het Handvest verloopt dit immers via artikel 41, terwijl het EHRM dit schaart onder de open ‘criminal charge’-norm van artikel 6 EVRM. Het is dus nog maar de vraag in hoeverre de jurisprudentie van het EHRM op grond van artikel 6 EVRM met betrekking tot de evenredigheid van bestuurlijke boeten kan worden doorvertaald naar artikel 47 Handvest, dat exclusief ziet op de gerechtelijke fase.

Het Hof van Justitie (zaak Chalkor) is van mening dat artikel 47 van het Handvest uitvoering geeft aan de bescherming die wordt verleend door artikel 6, lid van het EVRM. Ook leidt het uit de eerstgenoemde bepaling af, dat een grondig onderzoek in de bestuurlijke fase dient plaats te vinden als een groot aantal factoren van belang is bij de straftoemeting.11

Artikel 47 Handvest komt in de rechtspraak van de Unie ook een enkele keer naar voren bij vragen omtrent de bewijsvoering rondom boeten. Zo vond het Gerecht van eerste aanleg het ‘fair’ dat de Commissie voor het bewijs van het begaan van het beboetbare feit gebruik maakte van de verklaringen van andere beschuldigde ondernemingen. Volgens het Gerecht zou anders de bewijslast voor de Commissie te zwaar worden. Het overwoog daarbij overigens ook dat als dergelijke verklaringen door verschillende medebeschuldigde ondernemingen worden betwist, dit ‘evenwel geen genoegzaam bewijs van de betrokken feiten [kan] vormen indien zij niet door andere bewijzen wordt gestaafd’.12

De onschuldpresumptie is opgenomen in artikel 48, lid 1 van het Handvest. Ook deze bepaling richt zich volgens de toelichting op de vergelijkbare bepaling in het EVRM, zijnde het tweede lid van artikel 6. Zo komt uit de rechtspraak van de Unie naar voren dat de onschuldpresumptie met zich brengt dat de rechten van de verdediging moeten worden geëerbiedigd, ook in administratieve procedures die tot een sanctie kunnen leiden.13 Deze rechten mogen niet (onherstelbaar) worden veronachtzaamd, bijvoorbeeld bij een voorafgaand onderzoek.14 De onschuldpresumptie is dusdanig belangrijk dat het reeds in de fase van het vooronderzoek moet worden geëerbiedigd.15

Net als zijn pendant in het EVRM, is artikel 48, lid 1 Handvest een bepalende factor bij de verdeling van de bewijslast en de vormgeving van het onderzoek. Daarbij is van belang dat in het mededingingsrecht net als in het (fiscale) bestuursrecht de vrij- bewijsleer geldt.16 De Commissie kan de bewijsvoering van een inbreuk baseren ‘op elk nuttig element’ en dus ook op materiaal dat is verkregen in het voorgaande onderzoek waaraan de betrokkene verplicht is zijn medewerking te verlenen.17 Ook het gebruik van vermoedens is toegestaan.18 Eventuele twijfel over het begaan van de inbreuk dient in het voordeel van betrokkene te gelden.19 Is de Commissie in het bewijs geslaagd, dan is het aan de betrokkene om tegenbewijs te leveren. Dit levert geen ongeoorloofde omkering van de bewijslast op en is geen schending van de onschuldpresumptie.20 Het tegenbewijs moet van een zodanig gehalte zijn dat “de door haar aangevoerde omstandigheid zich heeft voorgedaan en dat deze omstandigheid afbreuk doet aan de bewijskracht van het bewijs waarop de Commissie zich baseert, tenzij een dergelijk bewijs niet kan worden geleverd ten gevolge van het gedrag van de Commissie zelf”.21

De bewijsregels in het mededingingsrecht die gelden voor het vaststellen van de inbreuk, zoals het gebruik van vermoedens, werken in voorkomende gevallen eveneens door naar de strafmaat:

Het evenredigheidsbeginsel bij bestraffing is in het Handvest – anders dan in het EVRM – expliciet vastgelegd, en wel in het derde lid van artikel 49. Dit luidt: “De zwaarte van de straf mag niet onevenredig zijn aan het strafbare feit.” Volgens de toelichting behelst deze bepaling “het algemene beginsel van de evenredigheid van strafbare feiten en straffen, dat is vastgelegd in de constitutionele tradities die de lidstaten gemeen hebben en in de jurisprudentie van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen.”

Strafrechtelijke straffen en bestuurlijke boeten zijn in voorkomende gevallen onderworpen aan het in artikel 49 gecodificeerde evenredigheidsbeginsel.23 Dit geldt eveneens voor fiscale bestuurlijke boeten, althans voor zover deze onder het toepassingsbereik van het Handvest vallen (dat geldt in ieder geval voor boeten met betrekking tot de omzetbelasting). Vooralsnog lijkt de bepaling echter weinig handvatten te bieden voor normering van het straftoemetingsonderzoek. De Unierechters laten de straftoemeting van fiscale bestuurlijke boeten en strafrechtelijke straffen over aan de nationale rechters.24 Als de Unierechter, bijvoorbeeld in mededingingszaken, geacht wordt zelf een oordeel te hebben over de strafmaat, dan blijft het vooralsnog bij de vrij algemene constatering dat het vaststellen van een geldboete ‘geen nauwkeurige wiskundige operatie is’.25 Zie onderdeel 3.4.5.3 voor een inhoudelijke behandeling van het evenredigheidsbeginsel van het derde lid van artikel 49 Handvest.

Overigens volgt uit nationale rechtspraak dat artikel 49, lid 3 Handvest mede ziet op de bepaling van de draagkracht van betrokkene.26