5.2 Het samenhangcriterium en de leer van de formele rechtskracht

Welke mogelijkheden bestaan er om een succesvolle vordering bij de civiele rechter in te stellen als na het scheppen van verwachtingen een besluit wordt genomen dat ofwel niet wordt aangevochten, ofwel bij de bestuursrechter in stand blijft? Het besluit heeft dan zogenoemde formele rechtskracht verkregen. De leer van de formele rechtskracht houdt in dat de civiele rechter een appellabel besluit voor rechtmatig houdt als een belanghebbende daar niet binnen de bezwaar- of beroepstermijn tegen opkomt of als een besluit na een bestuursrechtelijke procedure niet is vernietigd, herroepen of ingetrokken.1 Alsdan wordt het besluit zowel naar zijn wijze van totstandkoming als naar zijn inhoud geacht in overeenstemming te zijn met de wet en algemene rechtsbeginselen.2

In de jurisprudentie worden meerdere doelen voor het leerstuk van de formele rechtskracht onderscheiden. Het leerstuk strekt tot een afbakening tussen de taken van de bestuursrechter en de civiele rechter en vult de rechtsmachtverdeling nader in. Naast de kerngedachte van een doelmatige taakverdeling (ook wel de specialisatiegedachte3), zijn nog twee doelen te onderscheiden, te weten het bevorderen van de rechtszekerheid4 en de rechtseenheid door het voorkomen van tegenstrijdige uitspraken.

Met die doelen in het achterhoofd heeft de Hoge Raad nadere regels geformuleerd voor het aannemen van uitzonderingen op en beperkingen van de reikwijdte van de formele rechtskracht. De Hoge Raad neemt – gelet op de onontbeerlijkheid van het beginsel5 – slechts zelden een uitzondering op de formele rechtskracht aan. Daarvoor moet sprake zijn van bijkomende ‘klemmende omstandigheden’. In de regel wordt een tweedeling gemaakt in de volgende categorieën van uitzonderingen: (i) de burger is door de overheid op het verkeerde been gezet ten aanzien van de aard van het besluit en (ii) de overheid heeft de onrechtmatigheid van het besluit zelf erkend.6 Deze door de Hoge Raad geformuleerde uitzonderingen zijn ook echt uitzonderlijk, zij worden slechts zelden aangenomen.7

Relevant voor de vertrouwensschending van dit onderzoek is dat het enkel instellen van een (civiele) vordering tot vergoeding van schade veroorzaakt door een besluit (waarbij eiser ‘zich neerlegt’ bij het besluit en hier dus geen bestuursrechtelijke rechtsmiddelen tegen heeft aangewend) onvoldoende reden is om een uitzondering op het beginsel van formele rechtskracht te rechtvaardigen.8

Als uitgangspunt geldt dat alleen een appellabel besluit formele rechtskracht verkrijgt en niet tevens alle met het besluit samenhangende handelingen.9 De formele rechtskracht heeft betrekking op het rechtsgevolg van een besluit. Het lijkt daarom op het eerste gezicht zo te zijn dat een burger bij de civiele rechter terecht kan met de stelling dat een overheid heeft gehandeld in strijd met gewekt vertrouwen: bevoegdhedenovereenkomsten, toezeggingen en inlichtingen zijn geen besluiten in de zin van de Awb zodat de formele rechtskracht van een besluit in beginsel niet direct op die handelingen ziet.10 Onduidelijkheid over de mogelijkheid om de civiele rechter te benaderen ontstaat bij een samenhang tussen de aan het besluit voorafgaande overheidsuitlatingen (zogenoemde ‘voorbereidingshandelingen’11) en het appellabele besluit.12 Uitlatingen kunnen dusdanig onlosmakelijk samenhangen met een daarna genomen besluit, dat zij onder de formele rechtskracht van dat besluit vallen en niet meer ter beoordeling aan de civiele rechter kunnen worden voorgelegd. Of sprake is van een onlosmakelijke samenhang, wordt beoordeeld aan de hand van het in het arrest Kuijpers/Valkenswaard ontwikkelde samenhangcriterium. In dat arrest drukt de Hoge Raad dat criterium uit als ‘inlichtingen die zozeer samenhangen met het beoogde besluit, dat zij ten opzichte daarvan een onzelfstandig karakter dragen’ en daardoor worden gedekt door de formele rechtskracht van het rechtmatige besluit.

De onduidelijkheid in het kader van een vertrouwensschending ziet op de reikwijdte van de formele rechtskracht van een besluit en niet op de uitzonderingen op de formele rechtskracht. De formele rechtskracht van een besluit dat het onderwerp is geweest van een bestuursrechtelijke toetsing dekt niet alle handelingen die hebben plaatsgevonden in de aanloop naar dat besluit.13 De civiele rechter maakt een onderscheid tussen de uitkomst van de procedure bij de bestuursrechter en de overwegingen die aan die uitkomst ten grondslag liggen. De Hoge Raad oordeelde in de beschikking over de onteigening van SNS Reaal en SNS bank dat hij op grond van de leer van de formele rechtskracht van de rechtmatigheid van het relevante besluit moest uitgaan. Het beginsel van formele rechtskracht brengt echter ‘niet mee dat de burgerlijke rechter bij de beoordeling van een kwestie die niet de geldigheid van het besluit betreft, is gebonden aan de inhoudelijke overwegingen die ten grondslag liggen aan het oordeel van de bestuursrechter over dat besluit’.14 De civiele rechter hoeft niet de motivering of de feitenvaststelling van de bestuursrechter over te nemen, maar moet alleen het rechtsgevolg van diens uitspraak over het besluit respecteren.15 Voor het vertrouwensbeginsel betekent dit, dat wanneer dit beginsel is aangevoerd in een bestuursrechtelijke procedure maar het beroep daarop door appellant niet heeft geleid tot vernietiging van het besluit, de civiele rechter die overwegingen over het vertrouwensbeginsel in zijn procedure niet zonder meer hoeft over te nemen. Het staat hem (binnen de nader in dit hoofdstuk uiteen te zetten grenzen) vrij om, uitgaande van de rechtmatigheid en geldigheid van het besluit, zelf te oordelen over de vertrouwensschending.16 Die toepassing van de formele rechtskracht past binnen een bestendige lijn in de rechtspraak waarin de civiele rechter de formele rechtskracht niet te ver oprekt omdat er geen hiaten in de rechtsbescherming mogen ontstaan in die zin dat de rechtmatigheid van bepaald overheidshandelen niet ter discussie kan worden gesteld.17

Voor een vertrouwensschending betekent dit dat een afwijzing van een vergunningaanvraag rechtmatig kan zijn, terwijl de gevolgen van niet-nakoming van een toezegging of bevoegdhedenovereenkomst of onjuiste informatieverstrekking die met dat besluit samenhangen alsnog ter toetsing aan de civiele rechter kunnen worden voorgelegd.

De beantwoording van de prejudiciële vragen in het Groningendossier door de Hoge Raad moet mijns inziens eveneens worden geplaatst in het licht van het bieden van voldoende (civiele) rechtsbescherming en het beperken van de reikwijdte van de formele rechtskracht.18 De vraag of de formele rechtskracht van zogenoemde instemmingsbesluiten (besluiten van de minister waarmee hij op grond van artikel 34 lid 3 Mijnbouwwet instemt met een winningsplan voor het winnen van delfstoffen) in de weg staat aan aansprakelijkheid van de Staat voor het onvoldoende treffen van voorzorgsmaatregelen om schade als gevolg van de gaswinning zoveel mogelijk te voorkomen, beantwoordt de Hoge Raad in die beslissing ontkennend. De Hoge Raad geeft daarvoor een aantal redenen.19 Hij overweegt onder andere dat de grondslag van de vordering aanmerkelijk meer omvat dan de onrechtmatigheid van de besluiten, zodat reeds daarom de formele rechtskracht van die besluiten niet in de weg staat aan beoordeling van de gestelde aansprakelijkheid van de Staat.20 Verder overweegt de Hoge Raad dat het oordeel van de civiele rechter kan ‘impliceren dat een besluit waaraan formele rechtskracht toekomt, onjuist of gebrekkig tot stand is gekomen’.21

De prejudiciële beslissing heeft tot gemengde reacties geleid.22 Opgemerkt is dat die overweging niet in lijn is met Kuijpers/Valkenswaard omdat daarin juist zou zijn overwogen dat het leerstuk onaanvaardbaar zou worden uitgehold indien het oordeel van de burgerlijke rechter over inlichtingen zou impliceren dat een besluit gebrekkig is.23 Volgens mij past hetgeen de Hoge Raad heeft overwogen wel degelijk binnen de eerdere vastgestelde beperking van de reikwijdte van de formele rechtskracht en heeft de Hoge Raad slechts willen opmerken dat voor zover sprake is van zelfstandige onrechtmatige handelingen, dit overheidshandelen ‘gewoon’ (ook als sprake is van rechtmatige besluiten die enige samenhang met dit handelen vertonen) aan de civiele rechter kan worden voorgelegd.24 Mijns inziens is geen sprake van een wijziging van de met Kuijpers/Valkenswaard ingezette koers ten aanzien van de uitleg van de formele rechtskracht.25 In de hiernavolgende paragrafen wordt duidelijk dat deze overweging van de Hoge Raad past binnen de bestaande rechtspraak.

Tegen bovengenoemde achtergrond is het tijd om de jurisprudentie te analyseren waarin de samenhang tussen voorbereidingshandelingen (de overheidsuitlatingen van dit onderzoek, een bevoegdhedenovereenkomst, eenzijdige toezegging en inlichting) en het daaropvolgende besluit centraal staat. Voor de beantwoording van de vraag hoe het samenhangcriterium tussen een voorbereidingshandeling die samenhangt met een rechtmatig appellabel besluit moet worden ingevuld is het volgende al vastgesteld. Met de rechtmatigheid van het besluit – vastgesteld in de bestuursrechtelijke kolom in een procedure of omdat het besluit niet is aangevochten – als uitgangspunt, moet een burger een vordering instellen in het civiele spoor. Indien een belanghebbende zonder succes bestuursrechtelijke rechtsmiddelen heeft aangewend, is het zo dat de civiele rechter het rechtsgevolg van de uitspraak van de bestuursrechter moet respecteren zonder dat hij de motivering of feitenvaststelling van die uitspraak van de bestuursrechter hoeft over te nemen.

In de hiernavolgende paragrafen analyseer ik het samenhangcriterium voor de verschillende overheidsuitlatingen. Wanneer kan een schending in de vorm van gerechtvaardigd vertrouwen in de vorm van onjuiste inlichtingen of een niet nagekomen toezegging of bevoegdhedenovereenkomst aan de civiele rechter worden voorgelegd? Voor het antwoord op die vragen moeten we het criterium van ‘zelfstandigheid’ onder de loep nemen: dit is immers het criterium op basis waarvan de civiele rechter de samenhang tussen de voorbereidingshandeling en het besluit vaststelt indien een overheid zich beroept op de formele rechtskracht van een besluit.26 Nu het samenhangcriterium voor het eerst is geformuleerd in een zaak over inlichtingen, behandel ik – in tegenstelling tot de gebruikelijke volgorde – deze overheidsuitlating als eerste. Daarna analyseer ik – in oplopende civielrechtelijke binding27 – het samenhangcriterium bij toezeggingen (paragraaf 5.4) en bevoegdhedenovereenkomsten (paragraaf 5.5).