Bundeling van omgevingsrecht (R&P nr. SB5) 2012/6.3.2:6.3.2 Aanleiding voor bundeling

Bundeling van omgevingsrecht (R&P nr. SB5) 2012/6.3.2

6.3.2 Aanleiding voor bundeling

Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.

Het ontwerp Wet natuurbescherming strekt volgens de regering 'tot vervanging van het huidige wettelijke stelsel voor de natuurbescherming,als neergelegd in de Natuurbeschermingswet 1998, de Flora- en faunawet en de Boswet'. Natuur vertegenwoordigt volgens het kabinet een grote waarde, niet alleen in zichzelf, maar ook vanwege alles wat zij de samenleving biedt.1 Voor het realiseren van de opgave waarvoor Nederland zich nationaal en internationaal ziet geplaatst om de biodiversiteitsdoelen te realiseren en tegelijk economische ontwikkeling te bevorderen, zullen het beleidsinstrumentarium en het wettelijk instrumentarium op orde moeten zijn. Het wettelijk stelsel voor natuurbescherming, zoals neergelegd in de Natuurbeschermingswet 1998, de Flora- en faunawet en de Boswet is volgens de regering niet meer toegesneden op de behoeften van deze tijd. Daarbij verwijst zij onder meer naar de door het kabinet geformuleerde uitgangspunten voor de bundeling, vereenvoudiging, modernisering en versobering van het omgevingsrecht (een betere aansluiting op Europese wet- en regelgeving, ontwikkelingsgericht en integraal, en decentraal tenzij), alsook de daarvoor geformuleerde prioritaire thema's en transities (snellere en betere besluitvorming, integratie van plannen en toetsingskaders, vergroten bestuurlijke afwegingsruimte en doelmatig onderzoek).2

Het kabinet acht wijziging van het huidige stelsel van de natuurwetgeving in het bijzonder aangewezen om vier redenen:

1.

De huidige wetgeving is nog te zeer opgezet vanuit het oorspronkelijke nationale wettelijke stelsel, dat primair diende voor de realisatie van nationale beleidsdoelstellingen op het vlak van de natuurbescherming. Dat stelsel is geleidelijk aangepast en uitgebreid om het in overeenstemming te brengen met de internationale verplichtingen, in het bijzonder die in de Vogelrichtlijn en de Habitatrichtlijn. Dat heeft het gecompliceerd en ontoegankelijk gemaakt. Gezien het sterk internationale karakter dat het biodiversiteitsbeleid in de loop der tijd heeft gekregen, ligt het volgens het kabinet thans in de rede om bij de opzet van het wettelijke stelsel het internationale recht als uitgangspunt te nemen.3

2.

Gelet op de beperkte landoppervlakte van Nederland moeten wonen, bedrijvigheid, infrastructuur, recreatie en natuur worden gecombineerd. In de praktijk blijkt het soms moeilijk deze functies in te vullen op een wijze die recht doet aan de maatschappelijke en economische behoeften en die tegelijk het belang van natuur voor de langere termijn veilig stelt. Het wettelijk stelsel gaat gepaard met lasten voor onderzoek, vergunningen en beschermende maatregelen, in geval sprake is van activiteiten die nadelige gevolgen voor natuurwaarden zouden kunnen hebben. Er zijn binnen het wettelijke stelsel nog tal van verbeteringen denkbaar die positief zijn voor de gewenste economische en maatschappelijke ontwikkelingen. Het stelsel kan onder meer minder belastend worden door de wetgeving toegankelijker te maken en te bundelen. Daarbij is een betere aansluiting nodig van de natuurwetgeving op het omgevingsrecht.4

3.

De bevoegdheidsverdeling in het huidige wettelijke systeem sluit niet optimaal aan bij de huidige inzichten over een doelmatig en doeltreffend bestuur.5

4.

Het handhavingsinstrumentarium kan op onderdelen worden versterkt, in het bijzonder waar het de handel in bedreigde diersoorten betreft, onder meer door ruimte te creëren voor uitwisseling van gegevens binnen de overheid en door de inzet van bestuurlijke boetes.6

In het licht van bovenstaande constateringen heeft het kabinet het bestaande wettelijke systeem als neergelegd in de Natuurbeschermingswet 1998, Flora- en faunawet en Boswet herijkt. Het voorontwerp bevat de weerslag daarvan.7

De door de regering genoemde redenen voor de wijziging van het huidige stelsel van de natuurwetgeving geven inzicht in de voorgestelde wijzigingen van de bepalingen in het voorontwerp ten opzichte van de bepalingen in de drie te bundelen wetssystemen, maar geven nog geen duidelijk antwoord op de vraag waarom bundeling daarvoor aangewezen is. Zo wordt geen antwoord gegeven op de vraag waarom bundeling noodzakelijk zou zijn als het er de wetgever om te doen is het internationaal recht als uitgangspunt te nemen. Hetzelfde geldt voor het optimaliseren van de bevoegdheidsverdeling en de versterking van het handhavingsinstrumentarium. Waarom is niet gekozen voor een aanpassing van de Natuurbeschermingswet 1998, de Flora- en faunawet en de Boswet? Wellicht moet het antwoord op de vraag waarom bundeling is aangewezen worden gezocht in de overweging van de regering dat het stelsel minder belastend kan worden 'door de wetgeving toegankelijker te maken en te bundelen, wat ook vorenbedoelde integratie bevordert. Een betere aansluiting van de natuurwetgeving op het omgevingsrecht is daarbij nodig.'8 Deze overwegingen roepen echter eerder vragen op dan dat zij een helder antwoord geven op de vraag waarom bundeling van de drie natuurwetten aangewezen zou zijn.

Zo wordt niet duidelijk wat zou moeten worden verstaan onder een 'minder belastend' stelsel van natuurwetgeving. Ook is het kennelijk niet zo dat bundeling tot meer toegankelijkheid moet leiden, nu bundeling naast het toegankelijker maken wordt genoemd. Onduidelijk is ook waarnaar de 'vorenbedoelde integratie' verwijst. Naar het in de zinnen daarvoor genoemde integreren van plan- en besluitvormingsprocedures en het waar mogelijk integreren van toetsingskaders? Maar is een dergelijke integratie het gevolg van bundeling? De zin inzake de betere aansluiting bij het omgevingsrecht komt enigszins uit de lucht vallen. Waarom wil de regering dat? En waarom niet de natuurwetgeving volledig opnemen in de Omgevingswet?

Het vorenstaande leidt tot de conclusie dat de redenen die het kabinet geeft voor wijziging van het stelsel van de natuurwetgeving - wat daar ook van zij - op zichzelf wel een wijziging van de natuurwetgeving rechtvaardigen, maar geen antwoord geven op de vraag of bundeling daarvoor noodzakelijk is. Mijn aanbeveling aan de regering is om in de memorie van toelichting bij een wetsvoorstel Wet natuurbescherming alsnog helder aan te geven waarom bundeling is aangewezen.

Het bundelen van deze drie wetten wordt overigens niet door iedereen als vanzelfsprekend ervaren. Woldendorp merkt hierover op: "De Boswet heeft er eigenlijk niks mee te maken. Die wet gaat niet over natuur, maar gewoon over bomen die langs de wegen staan."9Drupsteen schrijft dat het natuurrecht is te vinden in de Natuurbeschermingswet 1998 en de Flora- en faunawet.10 Ik deel die mening niet. Zoals de regering terecht opmerkt, is de Boswet niet langer gericht op de belangen van de houtproductie, maar op de betekenis van bossen voor het behoud van biodiversiteit, het gebruik van biomassa en de waterhuishouding.11 In dat licht zou ik de Boswet toch wel willen zien als een wet die beantwoordt aan het samenhangcriterium 'natuur'.

Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.