3.2.3 De strafbaarstelling van mensenhandel in de 21e eeuw (gericht op seksuele uitbuiting én arbeidsuitbuiting)

Zoals reeds opgemerkt hebben de strafbaarstellingen van slavenhandel en seksuele uitbuiting zich lange tijd apart van elkaar ontwikkeld. De 19e eeuw stond in het teken van de afschaffing van de ‘traditionele’ zwarte slavernij. In de 20e eeuw is de aandacht voor deze slavernij stil komen te liggen en lag de focus enkel op de strijd tegen seksuele uitbuiting. In de 21e eeuw groeit het besef dat behalve seksuele uitbuiting, andere hedendaagse vormen van slavernij moeten worden tegengegaan. Van een traditionele definitie van slavernij waarbij slaven het eigendom zijn van anderen wordt overgestapt op een moderne invulling van mensenhandel waarbij daders praktisch de controle hebben over een ander individu met als doel uitbuiting. Deze uitbuiting kan zich voordoen in alle soorten bestaande sociaaleconomische industrieën. De komst van het VN Protocol mensenhandel in 20001 en het EU Kaderbesluit mensenhandel in 20022 vestigt naast seksuele exploitatie nadrukkelijk de aandacht op uitbuiting buiten de seksindustrie. Naar aanleiding van dit protocol en het kaderbesluit past Nederland in 2005 de wetgeving aan. Het artikel 250a Sr komt te vervallen en wordt vervangen door een nieuwe strafbepaling mensenhandel, artikel 273a Sr.3 Door de wetswijziging komen – behalve de in het oude art. 250a Sr strafbaar gestelde gedragingen – óók uitbuiting in arbeid of diensten buiten de seksindustrie (de arbeidsuitbuiting) en bepaalde activiteiten gericht op orgaanverwijdering binnen het bereik van de strafbepaling. De wetgever had daarbij geen behoefte aan afzonderlijke strafbaarstelling van seksuele uitbuiting, maar kiest voor één algemene mensenhandelbepaling waar op punten rekening wordt gehouden met de op seksuele uitbuiting gerichte mensenhandel.4 De bepaling wordt opgenomen onder de titel ‘misdrijven tegen de persoonlijke vrijheid’.5

De vraag rijst of met de invoering van de brede mensenhandelbepaling het slavenhandelverbod kan vervallen. De wetgever geeft aan dat er ‘vooralsnog bestaansgrond is voor afzonderlijke strafbaarstelling van slavenhandel en enige bijzonder deelnemingsvormen daaraan, mede gelet op het specifieke karakter van slavernij, zoals de volledige zeggenschap van de ene mens over de andere. De regering geeft er de voorkeur aan af te wachten hoe de nieuwe bepaling inzake mensenhandel in de praktijk zal worden toegepast. Als de nodige ervaring is opgedaan kan worden bezien of nog behoefte bestaat aan handhaving van specifieke bepalingen inzake slavenhandel’.6 Wat opvalt is dat de wetgever de strafbaarstelling van slavenhandel en het verbod op slavernij door elkaar gebruikt, als ware het substituten. De wetgever gaat er daarmee aan voorbij dat slavernij niet per definitie is opgenomen in artikel 274 Sr.7 Het had mijns inziens voorts veel meer voor de hand gelegen in de memorie van toelichting uitdrukkelijk te benoemen dat de traditionele slavernij (ik zou zelfs zeggen: vanzelfsprekend) onder de nieuwe mensenhandelbepaling valt. Niet voor niets is uitbuiting in het 2e lid van artikel 273a Sr omschreven als (onder meer) slavernij. Door te suggereren dat beide bepalingen mogelijk bestaansgrond hebben naast elkaar, wordt een onwenselijk en onduidelijk onderscheid aangebracht en is niet helder in hoeverre de artikelen elkaar overlappen. In § 3.4 wordt hierop teruggekomen.

Het oude artikel 250a Sr wordt uiteindelijk geïntegreerd in artikel 273a Sr met de implementatie van de internationale verplichtingen. Het artikel wordt aangevuld (zie markering in grijs) en gewijzigd (hetgeen is verwijderd uit artikel 250a Sr is doorgehaald). Onder mensenhandel wordt nu verstaan:

De eerste twee subleden van lid 1 zijn gebaseerd op het protocol en het kaderbesluit. Deze instrumenten vereisen ten aanzien van de ‘volwassen’ mensenhandel drie componenten: een gedraging (het werven, vervoeren, etc.), een middel (dwang, geweld, etc.) en het oogmerk van uitbuiting. Bij de handel in minderjarigen is geen dwangmiddel vereist. De overige subleden zijn gestoeld op het oude artikel 250a Sr en waar nodig aangevuld. Zo is in verschillende subleden na de term seksuele handelingen toegevoegd of de verwijdering van organen.

Het is jammer dat de wetgever de implementatie van internationale verplichtingen niet heeft aangegrepen om het artikel grondig te herzien. Zoals reeds is opgemerkt in § 3.2.2 was het oude artikel 250a Sr al onduidelijk vormgegeven. De implementatie van de internationale regelgeving heeft het artikel alleen maar gecompliceerder gemaakt. Er zijn twee subleden vóór het oude artikel geplaatst en de oude bepalingen zijn aangevuld. Veel beter zou zijn geweest als was bedacht wat nu precies van belang is om strafbaar te stellen, welke bepalingen konden worden samengevoegd, wat kon worden afgedaan met deelnemingshandelingen en wat met een strafbare voorbereiding dan wel poging. De wetgever heeft zo allesomvattend willen zijn dat alle mogelijke handelingen ten aanzien van mensenhandel in de delictsomschrijving staan vermeld. Zoals in § 3.3 en hoofdstuk 6 zal blijken, kent het delict dan ook overlappende bepalingen en worden de algemene strafrechtleerstukken, zoals deelneming en poging, onvoldoende benut. Het delict is daardoor onnodig ingewikkeld.

Het op 1 januari 2005 ingevoerde artikel 273a Sr is in 2006 zonder inhoudelijke wijziging vernummerd tot artikel 273f Sr.8 Voorts zijn op 1 juli 2009 de strafmaxima in artikel 273f verhoogd.9 Op 1 april 2013 zijn deze strafmaxima wederom verhoogd.10 Waar in 1911 nog vijf jaar stond op vrouwenhandel, in 1927 vijf jaar op vrouwenhandel én handel in minderjarigen, in 1994 zes jaar op mensenhandel, respectievelijk acht en tien jaar bij strafverzwarende omstandigheden (artikel 250ter Sr en vanaf 2000 artikel 250a Sr) in 2005 evenzo, daaraan toegevoegd vijftien jaren indien de mensenhandel de dood tot gevolge heeft (art. 273a Sr en vanaf 2006 artikel 273f Sr) worden de strafmaxima in 2009 ineens verhoogd naar acht, respectievelijk, twaalf, vijftien en achttien jaren en in 2013 naar twaalf jaren, vijftien, achttien, dertig of levenslang. In een eeuw tijd wordt het gronddelict meer dan twee keer zo zwaar gestraft en waar eerst alleen vijf jaar kon worden opgelegd voor vrouwenhandel, kan nu levenslang voor mensenhandel worden gegeven indien het feit de dood ten gevolge heeft. Alhoewel in 1999 in onderzoek naar de Nederlandse straftoemeting wordt geconcludeerd dat de strafmaxima in het commune strafrecht in 112 jaar tijd vrijwel ongewijzigd zijn, is dat beeld 10 jaar later ten aanzien van mensenhandel totaal veranderd: vanaf 2009 zijn de strafmaxima enorm opgeschroefd.11 Tegelijkertijd wordt het gronddelict nu maximaal even zwaar gestraft als slavenhandel in artikel 274 Sr vanaf 1886 (12 jaren), en past dat gelet op de overeenkomst van de delicten in het systeem van de wet.

Een laatste ontwikkeling inzake de strafbaarstelling van mensenhandel is het in juni 2012 verschenen wetsvoorstel ter implementatie van de EU Richtlijn mensenhandel.12 Bij wet van 6 november 2013 is dit voorstel van kracht geworden.13 De wet past onder meer het begrip mensenhandel op een aantal punten aan en verruimt de strafverzwaringsgronden.

In het navolgende komt eerst de aanpassing van het begrip mensenhandel en vervolgens de verruiming van de strafverzwaringsgronden aan bod.

Allereerst wordt lid 2 van de mensenhandelbepaling aangepast. Aan de omschrijving van uitbuiting wordt toegevoegd ‘bedelarij’ en de ‘uitbuiting van strafbare activiteiten’. Voorts is van de gelegenheid gebruik gemaakt een omissie te herstellen. Ten onrechte is ‘dienstbaarheid’ niet als zelfstandige vorm van uitbuiting genoemd, maar alleen als een praktijk die met dienstbaarheid te vergelijken is. De wijziging zet dit recht. Het tweede lid van artikel 273f Sr verandert als volgt (hetgeen is aangevuld, is grijs gemarkeerd en hetgeen is verwijderd, is doorgehaald):

De minister verklaart dat bedelarij en uitbuiting van strafbare activiteiten (als vormen van arbeid) in feite reeds onder het huidige artikel vallen, maar is niettemin van mening dat het verstandig is dat de definitie van uitbuiting zoveel mogelijk aansluit bij de EU Richtlijn mensenhandel. Daarmee zou de definitie in de pas lopen met de meest recente internationale consensus.15 De uitbreiding zorgt echter wel voor een nog omvangrijker en daarmee complexere bepaling. De minister had er ook voor kunnen kiezen de richtlijn als geïmplementeerd te beschouwen, daar Nederland materieel gezien aan de verplichtingen voldoet.

Naast aanpassing van het tweede lid wordt in het eerste lid, in de onderdelen 1° en 2° aan het begrip ‘opneemt’ toegevoegd: ‘met inbegrip van de wisseling of overdracht van de controle over die ander’. Ook hier is de minister van oordeel dat deze handeling reeds onder het huidige artikel valt, maar dat het aanbeveling verdient aan te sluiten bij de definitie van de richtlijn.16 Hier kan dezelfde kanttekening bij worden geplaatst als bij de wijziging van het tweede lid: materieel gezien is de aanpassing niet noodzakelijk aangezien het begrip ‘opnemen’ ruim wordt geïnterpreteerd. De mensenhandelbepaling wordt door de aanpassing alleen maar omvangrijker en daardoor diffuser. De minister kiest hier aldus voor letterlijke overname van de EU Richtlijn mensenhandel (de copy-paste methode), maar had eveneens kunnen besluiten niets te veranderen daar Nederland reeds aan zijn materiële implementatieverplichtingen had voldaan.17

Voorts betreft de nieuwe wet de uitbreiding van strafverzwaringsgronden in het derde lid. In plaats van slachtoffers van zestien jaar en jonger wordt de leeftijd naar achttien jaar en jonger opgeschroefd en wordt eveneens als strafverzwarend aangemerkt de mensenhandel bij slachtoffers waarbij misbruik van een kwetsbare positie is gemaakt. Ten slotte wordt als strafverzwarend aangemerkt de mensenhandel die is voorafgegaan, vergezeld of gevolgd door geweld. Deze paragraaf bespreekt eerst de strafverhoging bij kindslachtoffers en andere kwetsbare personen en vervolgens de strafverzwaring bij geweld.

In de EU Richtlijn mensenhandel is opgenomen dat de lidstaten ervoor dienen te zorgen dat een maximum gevangenisstraf van ten minste tien jaar wordt gesteld indien de mensenhandel is gepleegd tegen een bijzonder kwetsbaar slachtoffer, waaronder ten minste kindslachtoffers vallen.18 De considerans noemt nog andere factoren die een persoon bijzonder kwetsbaar kunnen maken zoals geslacht, zwangerschap, gezondheidsproblemen en handicaps.19 Door de verhoging van de strafmaat in Nederland in 2013 bedraagt de maximumstraf voor het gronddelict mensenhandel twaalf jaar gevangenisstraf. Daarmee heeft Nederland reeds voldaan aan de verplichting volgend uit de richtlijn. De minister acht het echter noodzakelijk een duidelijke lijn te trekken en een algemeen criterium te hanteren: bijzonder kwetsbaar zijn álle kinderen, niet alleen de kinderen van zestien jaar en jonger.20 Dat betekent dat mensenhandel in kinderen altijd zou moeten leiden tot strafverzwaring. Ook al was het feitelijk niet nodig de strafmaat op te schroeven – de geformuleerde strafverzwaringsgrond past wel binnen het Nederlandse wetstelsel waarin minderjarigen worden aangemerkt als extra kwetsbaar. Delicten tegen deze kwetsbare personen worden vaker bedreigd met een zwaardere straf.21

Waar het in de considerans voorts gaat om ‘bijzonder kwetsbare personen’ heeft de minister als strafverzwarend aangemerkt de mensenhandel waarbij misbruik is gemaakt van een kwetsbare positie. Door het schrappen van het woord ‘bijzonder’ wordt de toepassing minder uitzonderlijk. Zoals hierna nog zal blijken, is in mensenhandelzaken veelal sprake van situaties waarin kwetsbare slachtoffers worden misbruikt. Dient dan steeds een zwaardere straf opgelegd te worden? Vooropgesteld: Nederland voldoet sinds 2013 aan de EU Richtlijn mensenhandel wat betreft de minimum maximumstraffen. Verdere wijziging ís niet noodzakelijk. De minister doet er nog een schepje bovenop door de strafverzwarende omstandigheden niet beperkt te houden tot bijzonder kwetsbare slachtoffers, maar álle kwetsbare personen. Met de voorgestelde uitbreiding valt het gros van de mensenhandelzaken onder de zwaardere strafbedreiging. Het is dan ook een understatement van de minister als hij zegt dat ‘met deze wijze van implementatie er geen misverstand over kan bestaan dat Nederland ten volle aan zijn implementatieverplichtingen voldoet’.22 Wederom was het feitelijk niet nodig de strafmaat op te hogen, maar past de strafverzwaringsgrond wel in het systeem van de wet. Bij diverse delicten wordt het misbruik van een kwetsbare positie als strafverzwarend element aangemerkt.23

Verder heeft de minister onder de verhoogde strafbedreiging opgenomen de mensenhandel waarbij gebruik is gemaakt van geweld. Ook op dit punt hanteert de minister een ruimer bereik dan de EU Richtlijn mensenhandel verlangt. De richtlijn stelt een minimum maximum gevangenisstraf van 10 jaar indien de mensenhandel gepaard is gegaan met ‘ernstige geweldpleging’.24 Zoals reeds opgemerkt voldoet het gronddelict in Nederland al aan dit strafmaximum. De wetsbepaling gaat nog verder door de term ernstig te schrappen en álle geweld als strafverzwarend aan te merken. De toevoeging van geweld als strafverzwarende omstandigheid past echter wel in het systeem van ons Wetboek van Strafrecht. In diverse delictsomschrijvingen zijn zowel de toepassing van geweld als het gevolg zwaar lichamelijk letsel aan een zwaardere strafbedreiging onderhevig dan de grondvorm.25

De verruiming van strafverzwaringsgronden leidt tot een opmerkelijk resultaat: indien geweld is toegepast of misbruik is gemaakt van een kwetsbare situatie kan een zwaardere straf worden opgelegd. Het is niet goed uit te leggen waarom slechts bij díe beïnvloedingsmiddelen zwaarder gestraft zou moeten worden en niet als bijvoorbeeld sprake is van bedreiging of mislei- ding. Bovendien heeft de Nederlandse rechter nu al de mogelijkheid een forse gevangenisstraf van 12 jaar op te leggen enkel ten aanzien van het gronddelict. Deze strafmaat komt al tegemoet aan de EU Richtlijn mensenhandel. Een strafverhoging was in dat opzicht niet noodzakelijk. Weliswaar passen de diverse strafverzwaringsgronden op zichzelf in het huidige systeem van onze wet. De uitwerking van de gronden bij het delict mensenhandel is niet optimaal. Het zorgt ervoor dat de strafverzwarende omstandigheid eerder regel wordt dan uitzondering. Hoofdstuk 5 komt hier op terug.

Tot slot wordt onder vernummering van het zesde lid tot zevende lid, een nieuw lid 6 ingevoerd, luidende:

De minister geeft aan dat de nationaal rapporteur mensenhandel weliswaar in haar advies heeft opgemerkt dat de uitleg van het begrip kwetsbare positie thans in de rechtspleging geen onduidelijkheden oplevert, maar stelt – omwille van een eenduidige implementatie – niettemin voor deze definitie op te nemen in artikel 273f Sr. De minister erkent dat in de rechtspraak reeds ruime uitleg wordt gegeven aan de begrippen ‘misbruik van uit feitelijke verhoudingen voortvloeiend overwicht’ en ‘misbruik van een kwetsbare positie’. De toevoeging van de term ‘mede inbegrepen’ in het nieuwe lid dient er dan ook voor te zorgen dat geen nauwere betekenis wordt gegeven dan nu het geval is. De richtlijn dient als ondergrens.27 De uitleg in het voorgestelde lid hoort mijns inziens beter thuis in de memorie van toelichting dan in de wet zelf. Bovendien is van de andere dwangmiddelen ook geen definitie opgenomen in het wetsartikel.28 Uit de toelichting van de minister volgt heel duidelijk dat de invoering van het extra lid níet noodzakelijk is. Immers in de rechtspraktijk wordt reeds ruimere uitleg gegeven aan het begrip ‘kwetsbare positie’ dan waar de richtlijn toe verplicht. Ook hier had kunnen worden volstaan met de constatering dat Nederland materieel gezien aan de EU Richtlijn mensenhandel voldoet. De letterlijke overname maakt de delictsomschrijving nog uitgebreider en daardoor complexer.