III.2.3 Adressaat van bestuurlijke sancties

Een bestuurlijke sanctie moet meestal worden geadresseerd aan de overtreder,1 maar voor sommige sancties gelden aanvullende eisen, en bij andere sancties is het overtrederschap geen voorwaarde. Ik bespreek kort de adressaten van de hiervoor genoemde bestuurlijke sancties.2

De last onder dwangsom kan alleen worden opgelegd aan een overtreder4 die het bovendien feitelijk en juridisch in de macht heeft de last uit te voeren.5 De last strekt in principe tot het beëindigen van de onrechtmatige situatie. Een niet-uitvoerbare last, waarbij de niet-uitvoering wordt bestraft met een dwangsom, komt immers neer op een verkapte boete.6 Dit vereiste kan worden aangeduid als het ‘machtscriterium’. Overigens is de rechter niet snel bereid aan te nemen dat de macht tot het nakomen van de last ontbreekt. Ook wanneer de overtreder de toestemming of medewerking van een ander nodig heeft om te voldoen aan de last, kan de overtreder voldoen aan het machtscriterium.7

De wetgever heeft niet geëxpliciteerd aan wie de last onder bestuursdwang kan worden opgelegd. In de literatuur gaat men ervan uit dat de last onder bestuursdwang niet alleen kan worden opgelegd aan de overtreders, maar ook aan bepaalde niet-overtreders,8 zoals rechthebbenden op het gebruik van de zaak waarop de last betrekking heeft, derden-belanghebbenden en andere betrokkenen. Dit is te verklaren omdat de last onder bestuursdwang vooral bedoeld is om de geadresseerde de gelegenheid te bieden om zelf maatregelen te treffen de onrechtmatige situatie te beëindigen.9 Het accent ligt dus niet op de overtreder, maar op de overtreding.10 Voor niet-overtreders heeft deze last echter geen tanden, want de kosten voor de toepassing van bestuursdwang kunnen alleen worden verhaald op de overtreder (art. 5:25 lid 1 Awb).

Indien er meerdere overtreders zijn aan wie een herstelsanctie kan worden opgelegd, dan is het bestuursorgaan niet verplicht om alle overtreders aan te schrijven.11 Evenmin bestaat er een algemene regel die het bestuursorgaan ertoe verplicht te motiveren waarom aan een bepaalde overtreder geen sanctie is opgelegd.12 Dit lijkt me ook terecht, want bij de reparatoire handhaving van milieuvoorschriften staat immers het herstellen van de rechtmatige toestand voorop, niet de persoon van de overtreder. Als er meerdere overtreders zijn, kan het bevoegd gezag er ook voor kiezen om meerdere sancties op te leggen.13 Dat geldt zowel voor de herstelsancties als voor de bestraffende sancties.

De bestuurlijke boete kan slechts worden opgelegd aan een overtreder.14 Anders dan bij de last onder dwangsom, is hierbij niet vereist dat de beboete overtreder het in zijn macht heeft om de overtreding te beëindigen.15 De bestuurlijke boete is immers niet op herstel gericht, maar is bedoeld om de overtreder leed toe te voegen in reactie op een reeds begane overtreding. Naast het overtrederschap gelden nog andere voorwaarden voor de adressaat van een bestuurlijke boete. Anders dan bij herstelsancties het geval is,16 is voor de oplegging van een bestuurlijke boete ingevolge artikel 5:41 Awb vereist dat de overtreding aan de overtreder kan worden verweten.17 De verwijtbaarheid mag worden verondersteld, de overtreder zal het tegendeel aannemelijk moeten maken. Naast verwijtbaarheid zijn er soms nog specifieke aanvullende vereisten voor beboeting opgenomen in de bijzondere wet met de grondslag voor de boete.18

Voor bestuurlijke sancties geldt in beginsel dat de adressaat van de sanctie betaalt.19 Verbeurde dwangsommen, boetes en de kosten voor de toepassing van bestuursdwang zullen de overtreder aan wie de sanctie is opgelegd dus in het privévermogen raken. In paragraaf III.2.7 ga ik kort in op de mogelijkheid voor bestuurders om zich te verzekeren tegen bestuursrechtelijke milieuaansprakelijkheid.