18.6 De uitleg van de grondwettelijke term ‘richting’ bij de oprichting van een bijzondere school

Voor de oprichting van een bijzondere school geldt de eis dat deze een erkende richting heeft. De minister, of eventueel in een beroepsprocedure de rechter, zal bij een oprichting de identiteit van de nieuwe school moeten kwalificeren als richting. Dat betekent voor een school op godsdienstige of levensbeschouwelijke grondslag dan impliciet de (niet-)erkenning van de te onderscheiden religieuze of levensbeschouwelijke denominatie. Op dit moment zijn de volgende richtingen door de minister of de rechter erkend: rooms-katholiek, algemeen christelijk, evangelisch, gereformeerd, protestants-christelijk, reformatorisch, de richting van de evangelische broedergemeente, joods, islamitisch, hindoeïstisch, antroposofisch, algemeen bijzonder,1 en humanistisch.2 In het navolgende bespreek ik een aantal zaken waarin de bestuursrechter zich uitsprak over de erkenning van een ‘nieuwe’ richting. Daarbij ga ik in op de kwalificatiewijze die de rechter toepast om te bepalen of een stroming kan gelden als richting.

In 1978 weigerde de Kroon de oprichting van een reformatorische school omdat hij de richting reformatorisch niet erkende. Hij stelde dat:

De Kroon motiveerde niet waarom dit zo was.3 In 1979 erkende de Kroon echter toch de reformatorische richting. Hij overwoog daarbij:

De Kroon ging in deze zaak niet inhoudelijk in op de geestelijke grondslag van de beoogde reformatorische school. Hij constateerde op basis van de statuten en het verhaal van de appellant (het bevoegde gezag van de op te richten school) dat er een noodzaak was tot oprichting van een reformatorische school. We kunnen deze kwalificatie zien als een subjectiverende aangezien de rechter zich liet overtuigen door het relaas van de justitiabele.

In 1991 stelde de AGRvS naar aanleiding van de oprichting van een evangelische school:

Deze eis ontleende de AGRvS aan de Kroonjurisprudentie omtrent het leerlingenvervoer. In 1933 stelde de Kroon dat er pas sprake is van richting indien de richting zich als geestelijke stroming kenbaar heeft gemaakt als een wezenlijke onder het Nederlandse volk levende zaak.6 Volgens de AGRvS zou onder de achterban van de evangelische stroming onvoldoende samenhang zijn om te kunnen kwalificeren als richting. Aangezien de AGRvS tot dit oordeel kwam op grond van eigen inzichten kunnen we spreken van een autonome uitleg van de grondwettelijke term richting.

In 1993 oordeelde de AGRvS dat een karmavadische stroming binnen het hindoeïsme niet kon worden erkend als richting. Zij baseerde zich daarbij op statuten van de op te richten school en op het advies van de Onderwijsraad en een deskundige. In de adviezen wordt gesteld dat de beoogde richting van de school zich onvoldoende onderscheidde van andere hindoeïstische stromingen.7 We kunnen stellen dat de Afdeling geschillen hier een objectiverende kwalificatie toepaste omdat zij zich bediende van de oordelen van de Onderwijsraad en een deskundige.

In 1997 werd opnieuw het plan opgevat om een evangelische school te stichten. Ditmaal oordeelde de ABRvS dat de evangelische stroming wel als richting kon worden gekwalificeerd. De ABRvS overwoog dat de evangelische levensbeschouwing van de school een voldoende onderscheidend karakter had. De ABRvS brengt hier een nieuw criterium naar voren voor de uitleg van de term richting: de godsdienstige of levensbeschouwelijke identiteit van een school moet ook voldoende onderscheidend zijn. Ze lijkt dit criterium op grond van eigen inzichten naar voren te hebben gebracht. We kunnen deze nadere afbakening van de term richting dan ook beschouwen als een autonome uitleg (autonome definiëring) van de term richting. Behalve dat de ABRvS overwoog dat de evangelische school een voldoende onderscheidend karakter had stelde ze ook dat deze richting met een omvang van enige honderdduizenden en een eigen mediaomroep (EO) en politieke partij (RPF) zich in Nederland als een waarneembare stroming manifesteerde.

De ABRvS kwam tot het oordeel dat de evangelische levensbeschouwing een voldoende onderscheidend karakter had op basis van een naar eigen zeggen terughoudende vergelijking van de statuten van de school met de statuten van een school op protestants-christelijke grondslag. Volgens de ABRvS valt uit de statutaire bepalingen op te maken dat bij beide scholen het onderwijs over het Evangelie van Jezus Christus centraal staat, maar dat de uitwerking hiervan in zowel de theorie als de praktijk verschilt. De ABRvS benoemt daarbij het verschil van het persoonlijke karakter van het geloof van de evangelische levensbeschouwing en het streven om dit geloof ook buiten de eigen kring uit te dragen.8

Hoewel de ABRvS stelt terughoudend te toetsen legt zij in deze zaak met haar toets van het onderscheidend karakter van de godsdienstige grondslag toch een behoorlijk ingrijpende beoordeling van godsdienst aan de dag. De ABRvS vergelijkt immers de protestants-christelijke geloofstraditie met de evangelische geloofsbeweging. We kunnen in zijn algemeenheid stellen dat een toets naar het onderscheidend karakter van een godsdienstige grondslag een inhoudelijke kwalificatie van godsdienst veronderstelt. Men moet dan immers de godsdienstige grondslag uitleggen en vergelijken met andere, als richting erkende godsdienstige grondslagen. We kunnen de gehanteerde kwalificatiewijze omschrijven als een objectiverende. Het oordeel dat de evangelische levensbeschouwing voldoende onderscheidend is wordt gebaseerd op een vergelijking met een andere, verwante, godsdienstige stroming. In deze zaak gaat de ABRvS niet alleen uit van een vergelijking met een andere godsdienstige stroming maar baseert zij zich ook op deskundigenadvies:

In een zaak uit 1999 over de stichting van een orthodox-islamitische basisschool in Den Haag duidde de ABRvS de richting van de op te richten school met behulp van deskundigenrapporten:

Vervolgens overwoog de ABRvS echter dat de minister onvoldoende had uitgezocht of de betreffende orthodoxe stroming binnen de islam kon worden gekwalificeerd als richting:

De ABRvS schrijft in deze zaak aan de minister een objectiverende wijze van kwalificeren voor. Omdat hiervan volgens de ABRvS geen sprake is wordt de uitspraak wegens een motiveringsgebrek vernietigd.9

In 2006 oordeelde de ABRvS dat de christelijke Koptisch-orthodoxe identiteit van een op te richten basisschool terecht niet door de minister als zelfstandige richting was erkend. Zij leunde voor haar oordeel met name op het advies van de Onderwijsraad. Die stelde dat de statuten van de school onvoldoende blijk gaven van een te onderscheiden ‘richting’ aangezien er geen rechtstreeks verband werd gelegd met religie of levensovertuiging. Bovendien stelde de Onderwijsraad dat appellant er niet in is geslaagd om aan te tonen dat sprake is van een ‘binnen Nederland waarneembare beweging op godsdienstig terrein die ook op andere terreinen van het maatschappelijk leven doorwerkt’.10 De centrale rol van het advies van de Onderwijsraad bij de beoordeling in casu of er sprake was van een bepaalde richting duidt op een meer objectiverende kwalificatiewijze.11

In 2016 oordeelde de ABRvS in een zaak over de oprichting van een islamitisch-hindoeïstische school dat in de schoolnaam: ‘Stichting Islamitisch Onderwijs’ en de statuten onvoldoende naar voren kwam dat de school uitging van een combinatie van een islamitische en hindoeïstische richting. Eerder in 2013 had de ABRvS geoordeeld dat onder richting ook richtingen kunnen worden verstaan.12 Teneinde te voorkomen dat scholen zich al te gemakkelijk bedienen van een combinatie van richtingen om zodoende te voldoen aan de eis van een voldoende leerlingenpotentieel, verlangt de ABRvS dat in het maatschappelijk verkeer voldoende blijkt van welke richting(en) het onderwijs van een te stichten school uitgaat.13

In een bijna identieke zaak uit 2017 – het ging ook om de oprichting van een islamitisch-hindoeïstische school – overwoog de ABRvS dat uit de wetsgeschiedenis14 (van de term richting uit artikel 65 WVO) blijkt dat de wetgever heeft beoogd dat er slechts levensvatbare scholen worden gesticht. Vanuit dit oogmerk stelt de ABRvS dat bij het vormen van een combinatie van richtingen niet klakkeloos kan worden volstaan met een optelsom van het leerlingenpotentieel van elke afzonderlijke richting. Volgens de ABRvS dient aannemelijk te zijn dat:

Vanuit dat perspectief stelt het ABRvS dat de staatssecretaris terecht heeft overwogen ‘dat de combinatie van islamitische en hindoeïstische richtingen niet is terug te vinden in het onderwijs en evenmin op andere terreinen van het maatschappelijk leven doorwerkt.’16 Uit de uitspraak van de ABRvS blijkt dat de staatssecretaris zijn kwalificatie heeft geobjectiveerd door advies in te winnen bij de Hindoeraad Nederland en de Vereniging Islamitische Schoolbesturen Organisatie (ISBO). Daaruit bleek volgens de staatssecretaris dat er een gebrek aan draagvlak is voor de gevraagde scholengemeenschap binnen zowel de islamitische als de hindoeïstische gemeenschap. Bovendien zouden deze organisaties hebben gewezen op de fundamentele verschillen tussen de islamitische en hindoeïstische richting.

In bovenstaande zaken spelen de statuten een belangrijke rol bij de kwalificatie van de richting van de school. Wanneer de rechter zich enkel zou baseren op de verklaring(en) van het bevoegd gezag of op de statuten van de op te richten school dan zou er sprake zijn van een subjectiverende kwalificatie. De zelfdefinitie van de school zou dan door de rechter worden gevolgd. Dit was slechts eenmaal het geval in een zaak van de Kroon uit 1979.17 In de meeste van de bovenstaande zaken zien we echter dat de statuten en de verklaringen van het bevoegd gezag voor de rechter niet voldoende zijn om de geestelijke stroming als een richting te kwalificeren. Verder zien we een wisselend beeld in de wijze van kwalificeren. In de oudere zaken wordt wat vaker een autonome kwalificatiewijze toegepast dan in recentere zaken. Daarin wordt vaker objectiverend gekwalificeerd. Men maakt dan gebruik van deskundigenadviezen waaronder het advies van de Onderwijsraad, men laat zich adviseren door vertegenwoordigers van bepaalde geestelijke stromingen of men zoekt de vergelijking met bestaande godsdienstige stromingen.

De jurisprudentie over het oprichten van bijzondere scholen heeft het richtingbegrip nader omschreven. We kunnen deze nadere omschrijving beschouwen als het resultaat van een autonome uitleg (autonome definiëring) van de term richting door de rechter. Waarschijnlijk is die uitleg ingegeven door de gedachte dat men moet voorkomen dat er scholen worden opgericht waarvoor te weinig interesse bestaat. Een nieuwe school van dezelfde richting als een nabij gelegen school levert immers het gevaar op dat de nieuwe school concurreert met het aanbod van leerlingen van de oude school. De term richting is op de volgende wijze gedefinieerd: ten eerste heeft deze term betrekking op godsdienst of levensovertuiging. Ten tweede moet een geestelijke stroming om als richting te kunnen worden aangemerkt voldoende onderscheidend zijn van bestaande stromingen. Ten derde veronderstelt de term richting een geestelijke stroming die zich kenbaar heeft gemaakt als een wezenlijke onder het Nederlandse volk levende ‘zaak’. Ten vierde dient er bij oprichting van een school op basis van een combinatie van richtingen, aan de eis worden voldaan dat de belangstelling voor de ene richting opgeteld bij de belangstelling voor de andere richting een totaal oplevert dat representatief is voor de belangstelling voor een combinatie van die twee richtingen.

De bovenstaande definiëring van het richtingbegrip past bij het ideaaltype van het liberaal gezindtepluralisme waarin men alleen de gevestigde en erkende godsdiensten erkent.