30.2.3 Derden, belanghebbenden en gerechtigden

Een bron van verwarring in het onteigeningsrecht is de wisselende kwalificatie – en daarmee rechtspositie – van zogenaamde ‘derden’. Onder derden wordt in de onteigeningsrechtelijke literatuur verstaan ieder ander dan de eigenaar die een zeker recht kan doen gelden ten opzichte van een te onteigenen zaak.1

Als dergelijke derden zich melden in de gerechtelijke procedure dan heeft de wet daarvoor regels gesteld. Die derden kunnen tussenkomen in de procedure via een conclusie tot tussenkomst, maar enkel ingeval zij als derde door de wet zijn aangeduid. Wordt de hoedanigheid van een derde tegengesproken, dan wordt de tussenkomst geweigerd en doet die derde dus toch (formeel) niet mee in de procedure.2 Sommige derden zijn gerechtigd tot de schadeloosstelling, hetgeen wil zeggen dat zij naast de eigenaar een zelfstandige aanspraak hebben op schadeloosstelling. Een goed voorbeeld is een pachter: die is derde en gerechtigd tot de schadeloosstelling.3 De hypotheekhouder is evenwel weliswaar derde, maar niet ook gerechtigd tot de schadeloosstelling: een hypotheekhouder lijdt immers geen schade door de eigendomsontneming nu hij zich kan verhalen op de schadeloosstelling die het verhypothekeerde object vervangt.4

De vraag is uiteraard opgekomen wat die limitatieve afbakening van derden en gerechtigden betekent voor de vraag welke partijen in de administratieve fase als belanghebbenden in de zin van artikel 1:2 Awb zijn aan te merken en dus op grond van artikel 3:15 Awb een zienswijze kunnen indienen over het ontwerpbesluit. Daarbij kan dan nog een onderscheid worden gemaakt tussen de ‘normale’ belanghebbenden en de belanghebbenden tot wie het onteigeningsbesluit zal zijn gericht en aan wie (krachtens artikel 78 lid 2 Ow jo. artikel 3:13 lid 1 Awb) voorafgaand aan de terinzagelegging een ontwerpbesluit dient te worden toegezonden.

De wijze waarop het belanghebbendenbegrip binnen de administratieve onteigeningsprocedure wordt gehanteerd, is bepaald niet glashelder. In elk geval ten dele debet aan die onduidelijkheid is de Kroon, de hoofdrolspeler in die administratieve procedure. Leidraad voor het handelen van de Kroon is (thans) de voornoemde Handreiking Administratieve Onteigeningsprocedure, waarin staat te lezen dat volgens bestendig Kroonbeleid tot de belanghebbenden bij een onteigeningsbesluit niet alleen degenen worden gerekend die als zakelijk gerechtigden zijn vermeld in de basisregistratie kadaster,5 maar ook de derde belanghebbenden die worden genoemd in artikel 3 lid 2 Ow en ‘diegenen die om andere redenen door de voorgenomen onteigening in hun belangen kunnen worden getroffen’. Dat is een zeer ruime omschrijving, maar vreemd genoeg wordt dan even verderop in de Handreiking vermeld dat hypotheekhouders niet als belanghebbenden worden aangemerkt, omdat de hypotheekhouder geen ‘schadevergoedingsgerechtigde’ is.

Dit Kroonbeleid roept vragen op. Het begint al met het niet scherp maken van een onderscheid tussen de vraag wie als belanghebbende bij een Kroonbesluit heeft te gelden en de vraag wie een persoonlijke kennisgeving van het ontwerpbesluit dient te ontvangen. In de Handreiking worden die twee situaties over een kam geschoren, terwijl het best zo kan zijn dat iemand wel belanghebbende is, maar geen recht heeft op die toezending (want: niet een partij is tot wie het Kroonbesluit zich richt).

Verder is opmerkelijk dat de Kroon niet uitsluit dat belanghebbend zijn diegenen die niet in artikel 3 Ow worden genoemd maar ‘om andere redenen door de voorgenomen onteigening in hun belangen worden getroffen’, om vervolgens de hypotheekhouder buiten de deur te zetten met als overweging dat die partij niet in artikel 3 wordt genoemd. Die keuze klemt te meer nu de Hoge Raad nog in 2015 – dus voor de vaststelling van de huidige Handreiking – heeft geoordeeld dat de hypotheekhouder weliswaar niet een belanghebbende is tot wie het onteigeningsbesluit zich richt6, maar nadrukkelijk de mogelijkheid openhield dat de hypotheekhouder onder omstandigheden wel degelijk als belanghebbende bij het onteigeningsbesluit kan worden beschouwd (en dus ingevolge artikel 3:15 lid 1 Awb een zienswijze over het ontwerpbesluit naar voren kan brengen).

In dit moeras van derden, gerechtigden en belanghebbenden vaart de Kroon dus geen heldere koers. Het is de vraag of het nieuwe recht hierin verbetering zal brengen. In het nieuwe stelsel – waarover hieronder nog nader – zal de rol van de Kroon verdwijnen. Gemeenten, waterschappen, provincies en ministers krijgen zelfstandig de bevoegdheid om te besluiten tot onteigening, waarbij de onteigeningsbeschikking (net als nu het Koninklijk Besluit) met inachtneming van de uniforme openbare voorbereidingsprocedure zal worden voorbereid.7 Het is dan de vraag of het huidige (kennisgevings)beleid van de Kroon zoals opgenomen in de Handreiking door de diverse bestuursorganen afzonderlijk zal worden voortgezet. Het is zeker niet uitgesloten dat ieder bestuursorgaan een eigen beleid zal gaan ontwikkelen. Het zou dan uiteraard onwenselijk zijn als zulks leidt tot een afwijkende behandeling per bestuursorgaan, maar ondenkbaar lijkt mij dat helaas niet.