8.3.2.1 De strekking van de WIA/WAO-uitkering

622. De CRvB plaatst de onder (i) besproken problematiek waarschijnlijk – zijn motivering op dit punt is niet helemaal duidelijk – in een causaliteits- en toerekeningssleutel. Volgens de CRvB is de uitkeringsinstantie niet aansprakelijk voor het misgelopen loon, omdat die schade in de eerste plaats wordt veroorzaakt doordat de werkgever stopt met de loonbetaling. De CRvB voegt daaraan toe dat het feit dat de werkgever zich heeft laten leiden door het besluit van de uitkeringsinstantie onvoldoende grond is om de schade daaraan toe te rekenen. De CRvB kent verder betekenis toe aan de aard en strekking van de uitkering. Die biedt slechts aanspraak op een uitkering.2 De CRvB wijst ten slotte erop dat de werknemer volgens de Hoge Raad3 bij een onjuist arbeidsgeschiktheidsoordeel jegens de werkgever aanspraak houdt op het onbetaalde loon.4

623. De literatuur is kritisch op deze uitspraken. Van Maanen5 en Smits6 wijzen erop dat wel csqn-verband bestaat tussen het onrechtmatige besluit en de schade. Zij menen verder dat die schade ook een waarschijnlijk en voorzienbaar gevolg is van dat besluit en daarom ex art. 6:98 BW toerekenbaar is. Di Bella7 en Kortmann8 betogen dat de loondoorbetalingsverplichting van de werkgever niet afdoet aan de schadevergoedingsplichtigheid van de uitkeringsinstantie. Zij wijzen daartoe op art. 6:102 BW dat bij gelijktijdige aansprakelijkheid voor dezelfde schade een hoofdelijke aanspraak geeft. Kortmann leest in het ‘aard en strekking’-oordeel van de CRvB nog een mogelijk relativiteitsoordeel, maar meent dat zo’n relativiteitsoordeel een motivering behoeft aan de hand van de wettekst, -geschiedenis en -systematiek alsmede de verkeersopvattingen.9

624. De CRvB expliciteert in deze zaken niet op welke grond het besluit van het bestuursorgaan is vernietigd. Er zijn mijns inziens twee vernietigingsgronden denkbaar: (i) het bestuursorgaan heeft ten onrechte aangenomen dat niet is voldaan aan de in de wet neergelegde toekenningscriteria voor de uitkering en (ii) het bestuursorgaan heeft het zorgvuldigheidsbeginsel geschonden door onvoldoende onderzoek te doen naar de arbeidsongeschiktheid van de aanvrager. Het is lastig deze bestuursrechtelijke vernietigingsgronden ook als grondslag voor de civielrechtelijke aansprakelijkheid te accepteren. De onder (i) bedoelde toekenningscriteria zijn niet gericht zijn op het overheidslichaam, maar beschrijven enkel wanneer een burger recht heeft op een uitkering (zie hiervoor §5.2.2.1). Het onder (ii) bedoelde zorgvuldigheidsbeginsel is een formeel beginsel dat gezien zijn processuele karakter niet is gericht op bescherming tegen schade, maar enkel op juiste toepassing van het materiële recht (zie uitvoerig hierna §8.4.2.1.1). De geschonden bestuursrechtelijke normen (de toekenningscriteria en het zorgvuldigheidsbeginsel) kunnen daarom mijns inziens nooit leiden tot civielrechtelijke aansprakelijkheid. Daarop gebaseerde vorderingen stuiten daarom af op stap 1 van mijn model.

625. In mijn benadering rust op het overheidslichaam jegens de aanvrager ook de door mij geformuleerde zorgvuldigheidsnorm. Die norm en de driestapstoets verklaren de uitkomst volgens mij wel. Die norm wil zoveel mogelijk garanderen dat de begunstigde datgene krijgt toegekend waarop het publiekrechtelijke subjectieve recht is gericht. De WAO/WIA-uitkering wil voorkomen dat een arbeidsongeschikte in financieel zwaar weer terecht komt en ten koste van zijn gezondheid moet doorwerken. Zo’n uitkering wil dus niet beschermen tegen verlies van loon. De zorgvuldigheidsnorm strekt daarom niet tot bescherming tegen de loonschade. Die schade komt op grond van stap 1 ex art. 6:163 BW niet voor vergoeding in aanmerking.

626. Dan de omgekeerde situatie: de uitkeringsinstantie verklaart de werknemer ten onrechte arbeidsgeschikt. De werkgever eist vervolgens dat de werknemer weer deel- of voltijds komt werken. De werknemer kan zo’n verzoek arbeidsrechtelijk niet weigeren.11 Hij lijdt daardoor tijdens die werkzaamheden letselschade of die schade verergert. Bovendien vermindert daardoor zijn verdienvermogen. De werknemer spreekt de uitkeringsinstantie voor die schade aan.

627. De CRvB plaatst dit vraagstuk steeds in de sleutel van de redelijke toerekening. Het gaat om een weging van alle omstandigheden van het geval. Daarom komen onder omstandigheden de letsel- en inkomensschade voor vergoeding in aanmerking.12 Dat geldt ook als de letselschade mede het gevolg is van een persoonlijke predispositie van de werknemer.13 De Raad heeft in een concreet geval een vordering tot vergoeding van letsel- en inkomensschade van een werknemer toegewezen op de volgende gronden. De arbeidsongeschiktheidswetgeving strekt ertoe personen die ten gevolge van ziekte of gebrek geen of minder inkomsten uit arbeid kunnen verwerven, een inkomensvervangende uitkering te verstrekken. Verder was in dat geval voorzienbaar dat de werknemer ondanks de onterechte arbeidsgeschiktheidsverklaring weer aan het werk zou gaan in het licht van (a) de persoonlijkheidsstructuur van de appellant en (b) het feit dat hij anders geen inkomen meer zou ontvangen. De CRvB komt vervolgens op grond van die omstandigheden en ‘met name gelet op de aard en strekking van het vernietigde besluit en op de aard van de schade’ tot de conclusie dat de letselschade en inkomensschade moeten worden toegerekend.14

628. De literatuur merkt volgens mij terecht op dat de door de CRvB gegeven motivering niet goed verklaart waarom de letsel- en inkomensschade voor vergoeding in aanmerking komen. De CRvB noemt verschillende art. 6:98-gezichtspunten (voorzienbaarheid, aard en strekking van het besluit), maar het blijft onduidelijk waarom deze gezichtspunten meespelen en waarom de Raad op basis daarvan tot deze uitkomst komt.15 Schlössels zoekt de verklaring met name in de ernst van de door de uitkeringsinstantie geschonden norm en de voorzienbaarheid van de schade. Dat verklaart volgens hem ook het verschil met de situatie dat de werknemer ten onrechte arbeidsongeschikt is verklaard en loon derft.16

629. Ook in deze casus expliciteert de CRvB niet welke geschonden bestuursrechtelijke norm tot de vernietiging van het besluit heeft geleid. In de vorige paragraaf zagen we dat daarvoor in aanmerking komen (i) de in de wet neergelegde toekenningscriteria en (ii) het zorgvuldigheidsbeginsel. We zagen daar dat de toekenningscriteria zich niet richten op het overheidslichaam en het zorgvuldigheidsbeginsel niet strekt tot bescherming van schade. Schending van die normen kan de civielrechtelijke aansprakelijkheid daarom mijns inziens niet verklaren. Daarop gebaseerde vorderingen stuiten af op stap 1 van mijn model.

630. Het overheidslichaam handelt in mijn benadering ook onrechtmatig wegens schending van de algemene jegens de aanvrager in acht te nemen zorgvuldigheidsnorm. Hoe lost die norm en de driestapstoets deze casus op? Hier komt het tweede door mij in §8.3.2 onderscheiden algemene aspect van het beschermingsbereik van de zorgvuldigheidsnorm om de hoek kijken. De norm wil beschermen tegen hetgeen waarvoor het publiekrechtelijke subjectieve recht de burger wil behoeden. De arbeidsongeschiktheidsuitkering strekt er mede toe werknemers te beschermen tegen verergering van ziekte. Dat volgt uit de algemene strekking van de arbeidsongeschiktheidswetgeving (het beschermen van arbeidsongeschikten) en uit diens systematiek (gedeeltelijke arbeidsongeschiktheid; slechts verrichten van passende arbeid en met waarborgen omklede reïntegratietrajecten). In het verlengde daarvan wil de wetgever de werknemer de mogelijkheid geven binnen de grenzen van zijn capaciteiten een inkomen te verdienen. In dit licht is begrijpelijk dat de zorgvuldigheidsnorm wil beschermen tegen de letselschade en inkomensschade wegens verder verminderde verdiencapaciteit. Die schade is daarom binnen stap 2 toerekenbaar ex art. 6:98 BW. Aan andere art. 6:98 BW-gezichtspunten komt geen betekenis meer toe.

631. Het voorgaande betekent volgens mij ook dat de CRvB-lijn te streng is. De CRvB ziet namelijk enkel ‘onder omstandigheden’ ruimte voor vergoeding van de letsel- en daarmee samenhangende inkomensschade. Op grond van mijn model bestaat daarop als uitgangspunt steeds aanspraak voor zover die schade het gevolg is van het nalaten de werknemer arbeidsongeschikt te verklaren.