6.4 Het Unieburgerschap in de Franse LGO

Het vijfde hoofdstuk in dit proefschrift staat in het teken van het Unieburgerschap en de werking ervan op de LGO.1 Daar is naar voren gekomen dat het Unieburgerschap door de jaren heen institutioneel is ingekleurd door het Hof van Justitie in zijn rechtspraak. Waar in de eerste jaren na de intrede van het begrip het Hof van Justitie nauwelijks gebruik maakte ervan, is het thans een relevant onderdeel van de Europese integratie. Vaststaat dat door middel van het concept burgerschap expliciet een band is ontstaan tussen de Unie en de Unieburger. Hoewel het aan de lidstaten is om de rechten die voorvloeien uit de Verdragen te effectueren, is het de Unie die deze rechten verschaft aan de Unieburgers door middel van regelgeving afkomstig van de Unie. Kenmerkend aan de politieke component van het Unieburgerschap is dat sinds de uitspraak in de zaak Delvigne in 2015 het kiesrecht voor het Europees Parlement zoals vervat in art. 39 EU-Handvest onlosmakelijk verbonden is met het Unieburgerschap. Het gevolg daarvan is dat de Unieburger uit hoofde van het Unieburgerschap het kiesrecht heeft voor de leden van het Europees Parlement.2

In de onderhavige paragraaf zal worden geanalyseerd wat de betekenis is van de toepassing van het Unieburgerschap op de Franse LGO met het oog op de duiding van het Franse burgerschap zoals dat besproken is in dit hoofdstuk. Daarbij zullen de bevindingen van het vorige hoofdstuk worden toegepast op de Franse LGO. Uit hetgeen hiervoor is besproken, blijkt in ieder geval dat de Franse burger overzee in een wederkerige rechtsverhouding staat tot de Franse Republiek. De burger overzee bezit het Franse burgerschap, waaruit verschillende rechten en plichten voortvloeien. Daarnaast is naar voren gekomen dat de rechtsverhouding tussen de burger overzee en de Republiek wordt ingevuld door middel van politieke representatie. De Franse burger overzee wordt politiek gerepresenteerd in het Parlement, namelijk in zowel de Assemblée nationale als de Senaat. De vraag dient zich aan hoe de rechtsverhouding tussen de Franse LGO-burger en de Unie valt te kwalificeren. Welke betekenis heeft deze Unierechtelijke rechtsverhouding voor de nationaal-Franse rechtsverhouding tussen de burger overzee en de Republiek? Daarop wordt ingegaan in deze paragraaf.

Ten behoeve van de consistentie zal worden aangesloten bij de opzet van paragraaf 5.4 in Hoofdstuk V (‘Het Unieburgerschap in de LGO’). Allereerst wordt aandacht besteed aan de omstandigheid dat Franse Unieburgers van de Franse LGO voor Uniedoeleinden Unieburgers zijn. Vervolgens zal worden stilgestaan bij de werking van Unieburgerschapsrechten in de Franse LGO, waarbij het reis- en vestigingsrecht in de Unie en het kiesrecht voor het Europees Parlement aan de orde zullen worden gesteld. Tot slot wordt ter sprake gebracht wat de betekenis is van de toepassing van het Unieburgerschap in de Franse LGO voor de duiding van het Franse burgerschap.

Voor een goed begrip wordt hierna eerst een schets gegeven van de Franse LGO. Welke gebieden betreft het?

De Franse LGO omvatten vijf gebieden: (1) Saint-Barthélemy, (2) Saint-Pierre-et-Miquelon, (3) Wallis-et-Futuna, (4) Frans Polynesië en (5) tot slot de eilandengroep Nieuw-Caledonië.3 Saint-Barthélemy is sinds 2010 een LGO. Daarvoor viel het eiland onder het UPG-regime.4 In het besluit van de Europese Raad wordt verduidelijkt dat met de verandering van de status van UPG naar LGO wordt tegemoetgekomen aan de nationaal-constitutionele positie van Saint-Barthélemy als COM in de Republiek.5 Behalve Nieuw-Caledonië zijn de overige gebieden naar Frans constitutioneel recht te kwalificeren als COM. Nieuw-Caledonië heeft, zoals hiervoor is opgemerkt, een bijzondere status naar Frans constitutioneel recht.6 Een blik op de status van deze gebieden naar Frans recht en naar Unierecht leert dat er sprake is van enige synergie. De gebieden vallen onder het Franse recht in beginsel onder het COM- regime, met als gevolg dat zij meer autonomie hebben dan de DrOM. Deze autonomie genieten de eilanden ook naar Unierecht, vanwege de omstandigheid dat zij zijn te kwalificeren als LGO.7 Deze redenering gaat ook op ten aanzien van Nieuw-Caledonië. De autonomie van deze eilandengroep gaat zelfs verder dan de autonomie van de COM. Ook Nieuw-Caledonië valt, net als de COM naar Frans recht, onder het LGO-regime.

Met betrekking tot de vraag of Franse burgers van de Franse LGO zijn te kwalificeren als Unieburgers kan het volgende worden opgemerkt. Het antwoord op deze vraag is volmondig bevestigend.8 Franse burgers van de Franse LGO zijn te kwalificeren als Unieburgers.9 Er is bij de inwerkingtreding van het Unieburgerschap door de Franse staat geen gebruik gemaakt van de mogelijkheid om bepaalde (Franse) burgers uit te zonderen van de werking van het Unieburgerschap.10 Deze kwestie speelde wel in de in Hoofdstuk V uitgebreid behandelde zaak inzake Kaur.11 In deze uitspraak oordeelt het Hof van Justitie dat mevrouw Kaur niet kan worden beschouwd als iemand die de nationaliteit van het Verenigd Koninkrijk bezit, met als gevolg dat zij niet het Unieburgerschap bezit. De verklaring van het Verenigd Koninkrijk ten aanzien van de vraag wie voor Uniedoeleinden als Unieburger moet worden beschouwd is daarbij leidend. Aangezien de Franse staat geen gebruik heeft gemaakt van deze bevoegdheid, is de conclusie dat alle Franse burgers, ongeacht hun woonplaats, zijn aan te merken als Unieburgers. Welnu, hoe werken de Unieburgerschapsrechten door in de Franse LGO? Een algemene uiteenzetting van de werking van de rechten in de LGO is gegeven in paragraaf 5.4.3 (‘Unieburgerschapsrechten in de LGO: Het kiesrecht voor het Europees Parlement’) van dit proefschrift.12 Hieronder wordt ingegaan op het reis- en vestigingsrecht en het kiesrecht voor de leden van het Europees Parlement die beide voortvloeien uit het Unieburgerschap voor de Franse LGO.

Ten aanzien van het reis- en vestigingsrecht naar de Franse LGO, geldt dat voor de COM de Franse staat regelingen kan treffen door middel van organieke wetten voor wat betreft de toegang van Unieburgers tot de COM. Het is van belang te benadrukken dat het de Franse staat is die deze regelingen kan treffen en niet de COM zelf. Naar huidig recht kunnen alle Unieburgers vrij reizen en zich vrij vestigen in de Franse COM.13 Andersom geldt evenzo. De burgers van deze COM kunnen vrij reizen en zich vrij vestigen in gebieden waar het Unierecht onverkort geldt. Voor de LGO van de eilandengroep Nieuw- Caledonië geldt dit ook.14 Nieuw-Caledoniërs kunnen vrij reizen en zich vrij vestigen in gebieden waar het Unierecht geldt. Met betrekking tot het vrije reis- en vestigingsrecht geldt dat Nieuw-Caledonië zelf geen regeling kan treffen hiertoe. Het is de Republiek die een dergelijke regeling treft ten behoeve van Nieuw-Caledonië. Franse burgers kunnen naar huidig recht vrij reizen en zich vrij vestigen in de eilandengroep van Nieuw-Caledonië. Nieuw-Caledonië heeft derhalve niet de bevoegdheid om te sleutelen aan de rechten en plichten die zijn gekoppeld aan het Franse burgerschap. Nieuw-Caledoniërs hebben, ook na de inwerkingtreding van het Nieuw-Caledonische burgerschap, het recht om vrij te reizen en zich te vestigen in andere gebieden van de Republiek. Voor Unieburgers niet zijnde Franse burgers geldt dat er wel een verblijfsvergunning moet worden aangevraagd voor een verblijf langer dan drie maanden in Nieuw- Caledonië.15 Het reis- en vestigingsverkeer dat voortvloeit uit het Unieburgerschap gaat derhalve op voor de Franse LGO-Unieburgers. De Franse burgers van de LGO kunnen zich beroepen op het Unierechtelijke reis- en vestigingsrecht dat voortvloeit uit het Unieburgerschap indien zij reizen dan wel zich vestigen op territoria waar het Unierecht onverkort geldt. Unieburgers kunnen zich niet beroepen op het Unieburgerschap indien zij geen verblijfsrecht krijgen in bijvoorbeeld Nieuw-Caledonië of de COM, indien een Franse regeling wordt getroffen ten aanzien van het reis- en vestigingsrecht op een COM.16 Dit hangt samen met de omstandigheid dat deze gebieden buiten de territoriale werkingssfeer van het Unierecht vallen, omdat de LGO-associatieregeling aldaar gelding heeft.

Als gezegd zijn zowel de Franse burgers van de COM als Nieuw- Caledonië politiek vertegenwoordigd in het Franse nationale parlement. De gedachte dat burgers politiek moeten worden gerepresenteerd, is in Frankrijk ook doorgevoerd naar het kiesrecht van deze Franse burgers van de COM en Nieuw-Caledonië ten aanzien van de leden van het Europees Parlement. Waar in de uitspraken inzake Spanje v. Verenigd Koninkrijk en Eman & Sevinger het standpunt van het Hof van Justitie luidde dat het op de weg van de lidstaten ligt om uit te maken of dit kiesrecht voor het Europees Parlement dient te worden uitgebreid naar de Unieburgers in de LGO van deze lidstaten, lijkt het Hof van Justitie te zijn omgegaan in de uitspraak Delvigne. Het Hof van Justitie neemt in deze uitspraak het standpunt in dat uit het Unieburgerschap het kiesrecht voor de leden van het Europees Parlement voortvloeit, zoals verankerd in art. 39 EU- Handvest. Hoewel het Europees Parlement derhalve op een indirecte wijze betrokken is bij de totstandkoming van regelgeving in de COM en Nieuw- Caledonië, hebben de Unieburgers van de COM en Nieuw-Caledonië het kiesrecht voor dit Parlement. Bij de verkiezingen van het Europees Parlement in 2014 konden vanuit Frankrijk 74 zetels (van de 751) worden verdeeld. Het kiesgebied van de Republiek werd verdeeld onder acht districten, waarvan één district voor alle overzeese gebieden die de staat kent.17 Alle overzeese gebieden tezamen, dat wil zeggen Saint-Pierre-et-Miquelon, Guadeloupe, Martinique, Guyane, La Réunion, Mayotte, Nouvelle-Calédonie, Polynésie française en Wallis-et-Futuna, mochten in totaal drie representanten verkiezen.18 De gebieden werden onderverdeeld in drie ‘secties’: Section Atlantique, Section océan Indien en Section Pacifique. Iedere Section kon één representant kiezen.19

Op grond van het voorgaande kunnen de volgende opmerkingen worden gemaakt over de betekenis van het Unieburgerschap in de Franse LGO met het oog op de duiding van het Franse burgerschap. Synchroon aan de werking van het Franse burgerschap in de overzeese gebieden die onder het LGO-regime vallen, brengt het Unieburgerschap op de Franse LGO vergelijkbare rechten met zich ten aanzien van het reis- en vestigingsrecht en het kiesrecht voor het (mede-) wetgevende orgaan. Dat betekent dat de Franse burger overzee (van de LGO) het reis- en vestigingsrecht heeft op territoria waar het Unierecht onverkort geldt.20 Daarnaast brengt de werking van het Unieburgerschap op de Franse LGO met zich dat de Franse LGO-Unieburger het kiesrecht heeft voor de leden van het Europees Parlement. Het gevolg hiervan is dat de Franse Unieburger overzee politiek wordt vertegenwoordigd in het Europees Parlement. Hoewel, zoals blijkt uit Hoofdstuk V, het Hof van Justitie in Eman & Sevinger overweegt dat het Europees Parlement niet kan worden aangemerkt als een wetgevende instantie in de LGO, is het de vraag of dit standpunt nog standhoudt. Een relevante ontwikkeling in dit kader is namelijk dat in het meest recente LGO-besluit uit 2013 regelmatig wordt verwezen naar Unieregelgeving waar het Europees Parlement een medebeslissende rol heeft gespeeld. Hierdoor is het Europees Parlement op een indirecte wijze betrokken bij geldende regelgeving in de Franse LGO. Dit brengt voor de Franse burger overzee geen obstakels met zich, vanwege de omstandigheid dat zij worden vertegenwoordigd in dit parlement. Het Unieburgerschap volgt derhalve in dit opzicht een vergelijkbare lijn als het Franse burgerschap. Beide typen van burgerschap illustreren dat de kerngedachte in het politieke burgerschapsdenken doorgevoerd is in de rechtsorde: burgers worden politiek gerepresenteerd in het (mede)wetgevende orgaan van de desbetreffende entiteit, zijnde het Parlement in de Franse Republiek en het Europees Parlement in de EU. De kruising van de EU-rechtsorde met de Franse rechtsorde veroorzaakt ten aanzien hiervan geen hindernissen. Dat deze gedachte niet opgaat voor de Nederlandse staatsburger uit de overzeese landen in de rechtsorde van het Koninkrijk, zal blijken uit het volgende hoofdstuk.

Relevant is om de aandacht nog eens te vestigen op de ontwikkeling van de LGO in de rechtspraak van het Hof van Justitie en de LGO-besluiten van de Raad, zoals deze is uiteengezet in Hoofdstuk IV van dit proefschrift. Uit Hoofdstuk IV is naar voren gekomen dat het laatste LGO-besluit, dat uit 2013 stamt, aldus wordt ingekleurd dat ten aanzien van de rechtsbetrekking van de LGO met de Unie de nadruk is komen te liggen op de bevordering van duurzaamheid, in het bijzonder het versterken van het concurrentievermogen, het verminderen van de kwetsbaarheid van de LGO en het bevorderen van de samenwerking van de LGO in de regio. Ontwikkelingssamenwerking is niet meer de drijvende kracht achter de LGO-regeling. Sterker nog, de Commissie heeft zich een voorstander getoond van het wederkerig invullen van deze rechtsbetrekking tussen de LGO en de Unie, met wederzijdse rechten en plichten. Deze ontwikkeling waarbij de LGO en hun ingezetenen worden geïntegreerd in het raamwerk van de Unie brengt, in het licht van de hiervoor geschetste constitutionele positie van de Franse LGO en de ingezetenen van de LGO in het constitutionele recht van de Republiek, in beginsel geen inconsistenties met zich naar nationaal Frans recht. De harmonisatie die de LGO doormaken in de rechtspraak van het Hof van Justitie en de LGO-besluiten van de Raad, is Frans-nationaalrechtelijk namelijk reeds een gegeven. Dat deze ontwikkeling van de LGO in de rechtspraak van het Hof van Justitie en de LGO- besluiten van de Raad verder strekt dan de harmonisatie van de LGO van het Koninkrijk in het Koninkrijksrecht zal blijken uit het volgende hoofdstuk.