4.4.4.5 De betekenis van Europese soft law: de eindontvangers van Europese subsidies

Een interessante vraag is in hoeverre de eindontvanger van een Europese subsidie zich op Europese soft law kan beroepen ten opzichte van het nationale uitvoeringsorgaan. Voorop staat dat wil een eindontvanger van een Europese subsidie zich op soft law kunnen beroepen, hij daarmee bekend moet zijn. Dit is bij Europese soft law nogal eens problematisch. Ten eerste publiceert de Europese Commissie lang niet alle soft law in het Publicatieblad. Uit de gehouden interviews met vertegenwoordigers van nationale uitvoeringsorganen blijkt dat veel soft law alleen naar de nationale uitvoeringsorganen toe wordt gecommuniceerd. De Europese Commissie stimuleert bepaald niet dat nationale uitvoeringsorganen Europese soft law op hun beurt integraal publiceren.1 Nationale uitvoeringsorganen nemen de Europese soft law in de tweede plaats meestal niet op in nationale regelgeving. In het meest gunstige geval is de Europese soft law vertaald in een document van het nationaal uitvoeringsorgaan dat op de website wordt geplaatst. Het heeft er de schijn van dat de Europese Commissie en de nationale uitvoeringsorganen met het niet-publiceren van soft law willen voorkomen dat eindontvangers van Europese subsidies zich op Europese soft law gaan beroepen ten opzichte van het nationale uitvoeringsorgaan. Veel Europese soft law is immers vooral geschreven in het kader van de subsidieverhouding tussen de Europese Commissie en de nationale autoriteiten die zijn belast met het verstrekken van Europese subsidies en niet bedoeld om rechten te verlenen aan eindontvangers van Europese subsidies.

Hoewel het Hof meermalen heeft overwogen dat aanbevelingen geen rechten in het leven kunnen roepen waarop particulieren zich voor een nationale rechter kunnen beroepen,2 is het de vraag of deze jurisprudentie ook geldt indien het nationale uitvoeringsorgaan op grond van de in paragraaf 4.4.4.3 besproken factoren aan de Europese soft law is gebonden. In dat geval is het goed mogelijk dat het Hof tot het oordeel zal komen dat de eindontvanger van de Europese subsidie aan die soft law rechten kan ontlenen. Dit wordt bevestigd door het arrest De Lodato.3Uit dit arrest op het terrein van het staatssteunrecht volgt dat een onderneming zich in elk geval op richtsnoeren van de Commissie kan beroepen om zich te verzetten tegen een besluit van een nationale autoriteit dat daarmee in strijd is, wanneer vaststaat dat die richtsnoeren ook als rechtmatigheidsmaatstaf hebben gediend bij de beoordeling door de Europese Commissie van de nationale wetgeving waarop het besluit is gebaseerd.4 Indien een eindontvanger van een Europese subsidie direct een subsidierelatie aangaat met de Europese Commissie kan hij zich ten opzichte van de Commissie uiteraard wel op door haar vastgestelde Europese soft law beroepen.5

Een tweede vraag is in hoeverre uit Europese soft law rechtstreeks verplichtingen kunnen voortvloeien voor de eindontvangers van Europese subsidies. Ten eerste bestaat er Europese soft law die expliciet is gericht tot de eindontvanger. Voorbeelden bieden de programmagidsen die ieder jaar voor de programma's Jeugd in Actie en Een Leven Lang Leren worden vastgesteld. Uit de gidsen blijkt dat de gids primair is gericht tot potentiële eindontvangers van Europese subsidies. Voor deze potentiële ontvanger is bijvoorbeeld van belang dat in de programmagids Jeugd in Actie op pagina 129 is opgenomen wat de voorwaarden zijn voor het indienen van een aanvraag. In de Programmagids een Leven Lang Leren is bepaald dat de begunstigde in staat moet zijn te bewijzen dat de activiteit waarvoor de subsidie wordt toegekend ook daadwerkelijk heeft plaatsgevonden.6 Vraag is op welke grond de eindontvangers van Europese subsidies aan de in de voormelde gidsen opgenomen regels zijn gebonden. In het besluit 1720/2006 waarbij het programma een Leven Lang Leren is vastgesteld is in artikel 5, vierde lid, bepaald dat de activiteiten door middel van oproepen door de Commissie ten uitvoer worden gelegd.7 In deze oproepen is vermeld dat de aanvragen moeten voldoen aan alle voorwaarden van de integrale tekst van de oproep en van de programmagids en middels de daartoe bestemde formulieren moeten worden ingediend.8 De bevoegdheid tot het vaststellen van deze voorwaarden is neergelegd in artikel 164 van de Commissieverordening behorend bij het Financieel Reglement.9 Op grond hiervan is een aanvrager van een Europese subsidie aan de programmagidsen gebonden. Het is echter de vraag of de bepalingen uit deze gidsen ook bindend zijn voor eindontvangers indien de aanvraag eenmaal is gehonoreerd. In de praktijk wordt een deel van de in de programmagidsen neergelegde regels herhaald in de te sluiten subsidieovereenkomsten tussen het nationaal agentschap en de eindontvanger van de Europese subsidie. In sommige gevallen wordt slechts verwezen naar bijvoorbeeld de 'call for proposals' en de 'guidelines for administrative and financial management and reporting' die zijn te vinden op internet. Deze documenten worden juridisch bindend met het tekenen van de overeenkomst door de eindontvanger van de Europese subsidie.10 Nu deze documenten niet aan de overeenkomst zijn gehecht, bestaat het risico dat de eindontvanger niet goed op de hoogte is van de voor hem geldende verplichtingen. Voormelde documenten worden namelijk nogal eens gewijzigd. De eindontvanger kan bij de vaststelling van de Europese subsidie daarom worden geconfronteerd met andere regels dan die golden ten tijde van het sluiten van de overeenkomst. Dit is mijns inziens in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel. Het verdient dan ook de voorkeur dergelijke documenten aan de overeenkomsten te hechten. Uit de jurisprudentie van het Gerecht blijkt echter dat van evoluerende soft law geen probleem wordt gemaakt.

Het Gerecht besteedt blijkens het voorgaande geen aandacht aan het feit dat het handboek meerdere versies kent. Op grond van de ondertekening van het contract is de ontvanger van de Europese subsidie aan het handboek gebonden. Uit het arrest blijkt echter niet wat de juridische grondslag is van voormeld handboek. Hoewel het niet noodzakelijk is dat het handboek integraal in Europese regelgeving is neergelegd, dient het subsidieverstrekkende orgaan wel de bevoegdheid te hebben subsidieverplichtingen als neergelegd in het handboek op te leggen.12 Het lijkt erop dat het Gerecht de status van een handboek waarin allerlei subsidieverplichtingen zijn neergelegd niet relevant acht, zolang het handboek maar aan de eindontvanger is bekendgemaakt.

De tweede categorie soft law die van betekenis is voor de eindontvanger van Europese subsidies, is de soft law die tot de lidstaten en/of nationale uitvoeringsorganen is gericht. Op grond van het legaliteitsbeginsel kunnen hieruit geen verplichtingen voortvloeien voor eindontvangers. Het wordt uiteraard een ander verhaal indien het nationaal uitvoeringsorgaan de soft law in de vorm van subsidieverplichtingen dan wel door opneming in de nationale subsidieregeling laat doorwerken in de nationale subsidieverhouding. In dat geval is de eindontvanger aan het nationale recht, waarin de Europese soft law is geïncorporeerd, gebonden.13 Ook indien dit niet het geval is, kan soft law betekenis hebben voor de eindontvanger. Dit blijkt á uit het hiervoor besproken arrest IJssel-Vliet. Indien de lidstaat uit hoofde van deze jurisprudentie verplicht is om soft law toe te passen, raakt dit ook de eindontvanger van Europese subsidies. De aanvraag van IJssel-Vliet werd immers op grond van richtsnoeren van de Europese Commissie afgewezen, omdat Nederland verplicht was deze richtsnoeren toe te passen. Deze situatie kan zich ook voordoen in het kader van de uitvoering van Europese subsidieregelingen.

Zo kan interpretatieve soft law gericht tot de lidstaat en/of nationale uitvoeringsorganen consequenties hebben voor de eindontvanger van Europese subsidies, ook á zijn daarin geen expliciete verplichtingen voor de eindontvanger van Europese subsidies opgenomen. Zoals hiervoor is besproken, is het goed mogelijk dat het nationale uitvoeringsorgaan aan de in de soft law voorgestane uitleg van de Europese Commissie is gebonden, dan wel zichzelf daaraan gebonden acht. Door de eindontvanger van Europese subsidies opgevoerde landbouwgronden kunnen door een nationaal uitvoeringsorgaan op basis van interpretatieve soft law van de Europese Commissie bijvoorbeeld niet subsidiabel worden geacht. Dit kan tot gevolg hebben dat nationale uitvoeringsorganen besluiten Europese subsidies van de eindontvanger terug te vorderen. Probleem hierbij is dat — als besproken — de eindontvanger niet altijd op de hoogte is van de Europese soft law, omdat soft law in veel gevallen niet wordt bekendgemaakt. Voor de eindontvangers van Europese subsidies wordt in dat geval de Europese soft law pas kenbaar door een besluit van het nationale uitvoeringsorgaan waarin de Europese soft law aan hen wordt tegengeworpen. Uit jurisprudentie van het Hof van Justitie kan worden afgeleid dat regels en verplichtingen die voor de eindontvanger niet kenbaar zijn niet aan hem kunnen worden tegengeworpen.14 Gebeurt dit wel, dan komt dit in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel, hetwelk vereist dat de gemeenschapsregeling met zekerheid kenbaar is en toepassing ervan voor de justitiabele voorzienbaar moet zijn. De rechtszekerheid is in het bijzonder een dwingend vereiste in het geval van een regeling die financiële consequenties kan hebben. In dat geval is het van groot belang dat de belanghebbenden de omvang van hun verplichtingen nauwkeurig kunnen kennen. Het Hof heeft op grond van deze jurisprudentie in het arrest Stichting ROM bepaald dat een regel in een Commissiebeschikking die niet was bekendgemaakt niet aan de eindontvanger van de Europese subsidie kon worden tegengeworpen.15 Hoewel het in dit arrest niet ging om Europese soft law, kan de in dit arrest gevolgde redenering mijns inziens analoog op Europese soft law worden toegepast.

Voor zover het louter om een interpretatie van een bestaande regel gaat, is het de vraag of de eindontvanger van de Europese subsidie zich kan beroepen op onbekendheid met de desbetreffende interpretatie. De regels die van toepassing zijn op de subsidieverhouding tussen het nationaal uitvoeringsorgaan en de eindontvanger van de Europese subsidie zullen immers in veel gevallen moeten worden geïnterpreteerd en niet valt in te zien dat een nationaal uitvoeringsorgaan niet de interpretatie mag hanteren die door de Europese Commissie blijkens niet-gepubliceerde Europese soft law wordt voorgestaan. Dit ligt anders indien met de soft law wordt beoogd juridische verplichtingen op te leggen, dan wel de soft law in strijd is met de hiërarchisch hogere Europese subsidieregelgeving.16 Een eindontvanger van een Europese subsidie kan de onrechtmatigheid van de soft law in dat geval aan de orde stellen bij de nationale rechter, in een procedure tegen hem onwelgevallige handelingen van het nationaal uitvoeringsorgaan.17 Indien de nationale rechter twijfelt aan de geldigheid van de soft law, dient hij prejudiciële vragen te stellen aan het Hof van Justitie.18 De nationale rechter kan ook prejudiciële vragen stellen over de uitlegging van de Europese soft law.19

Indien de eindontvanger van de Europese subsidie van oordeel is dat de Europese soft law juridische regels beoogt op te leggen die niet in het bestaande recht liggen besloten, kan hij - evenals de lidstaat - beroep instellen bij het Hof van Justitie. Daarbij dient komen vast te staan dat de soft law rechtsgevolgen beoogt te sorteren, hetgeen door het Hof van Justitie niet snel wordt aangenomen.20 Voor de eindontvanger van een Europese subsidie geldt bovendien ook dat hij door de soft law rechtstreeks en individueel dient te worden geraakt, hetgeen evenmin snel het geval zal zijn.21