4.4.3 Tussenconclusie: het bestuursorgaanbegrip en initiatieven

Het bestuursorgaanbegrip uit de Awb is bedacht met het oog op de twee hoofddoelen van die wet, namelijk het normeren van het openbaar bestuur en het bieden van rechtsbescherming tegen overheidsgezag. Op het moment dat een burgerinitiatief zich in deze sferen begeeft, reist de vraag of het dan als bestuursorgaan moet worden aangemerkt. Met betrekking tot die vraag bestaat er over bepaalde aspecten consensus. Ten eerste kan een privaatrechtelijk vormgegeven initiatief niet als a-orgaan worden aangemerkt omdat een privaatrechtelijk orgaan juridisch geen onderdeel kan zijn van een publiekrechtelijk rechtspersoon. Ten tweede hoeft een initiatief niet met openbaar gezag te zijn bekleed om als a-orgaan te kunnen worden aangemerkt. Openbaar gezag kan kwalificatie als zodanig eventueel wel kleuren, maar is niet noodzakelijk.1 Ten derde kan een initiatief in beginsel alleen op basis van een wettelijk voorschrift over openbaar gezag beschikken. In combinatie met het gesloten stelsel van bevoegdheidsverdeling betekent dit dat initiatieven die over openbaar gezag willen beschikken, in beginsel vormgegeven zullen moeten worden als bestuurscommissie, waarmee zij een a-orgaan zijn. Deze situatie verandert alleen wanneer er voor overdracht van openbaar gezag aan een (privaatrechtelijk) initiatief een specifieke wettelijke grondslag in een bijzondere formele wet wordt gecreëerd.2 In dat geval zal een initiatief als b-orgaan moeten worden aangemerkt. Zolang die grondslag niet bestaat, zal een initiatief alleen als b-orgaan kunnen worden aangemerkt als het op grond van de criteria uit de publieke-taakjurisprudentie beschikt over openbaar gezag. Afgaande op de uitkomst in de zaak Stichting Impuls zal daarvan niet snel sprake zijn.3

Voor initiatieven die bekleed zijn met openbaar gezag, is het al met al vrij duidelijk wanneer zij als bestuursorgaan moeten worden aangemerkt. Voor initiatieven die niet met openbaar gezag zijn bekleed, kan dat ingewikkelder liggen. Dat geldt in het bijzonder voor de initiatieven die in dit onderzoek centraal staan. Deze initiatieven beogen zeggenschap bij burgers te beleggen op terreinen die traditioneel tot het openbaar bestuur worden gerekend, daarbij gebruikmakend van alternatieve democratische besluitvormingsprocedures. In de overgrote meerderheid van de gevallen werken deze initiatieven nauw samen met de lokale overheid. De Coöperatieve Wijkraad is hier een goed voorbeeld van. Het initiatief is ingesteld door de raad, de spelregels zijn opgesteld door het college, zes raadsleden zijn er lid van en het hele initiatief wordt met publiek geld bekostigd. De vraag is of de Coöperatieve Wijkraad daarmee als orgaan van de publiekrechtelijk rechtspersoon de gemeente Groningen kan worden beschouwd. Dat is zeker geen uitgemaakte zaak. Er bestaan verschillende opvattingen over wanneer iets als een orgaan van een publiekrechtelijk rechtspersoon moet worden aangemerkt en ook is er discussie mogelijk over wat precies voldoet als publiekrechtelijke grondslag om de plaats en functie van zo’n orgaan in te omschrijven. Hoewel hierover verschil van mening mogelijk is, dient bij dit alles het doel van de Awb voor ogen te worden gehouden, namelijk het publiekrechtelijk normeren van al het openbaar bestuur. Die normering is niet alleen beoogd voor de gevallen waarin er sprake is van een publiekrechtelijke rechtshandeling, maar expliciet ook in het geval van privaatrechtelijke en feitelijke handelingen door de overheid. De Coöperatieve Wijkraad is zoals gezegd ingesteld door de raad en uit de spelregels kan in sterke mate een eigen plaats en functie onderscheiden worden. Daar komt bij dat (1) het expliciet de bedoeling is zeggenschap over zaken die de wijk aangaan van de gemeentelijke overheid over te dragen aan de wijkbewoners, (2) de wijkraad beschikt over een budget van € 200.000 publiek geld wat hij via ambtenaren kan aanwenden, (3) de gemeenteraad gevraagd wordt zich te committeren aan de beslissingen van de wijkraad, (4) de leden een vergoeding krijgen uit de gemeentelijke kas en (5) de bezwaar- en beroepsprocedure (weliswaar foutief) is opengesteld voor beslissingen van de wijkraad. Dit alles bij elkaar genomen, doet sterk vermoeden dat hier sprake is van openbaar bestuur. In dat geval zou het bij de doelstelling van de Awb passen om de Coöperatieve Wijkraad en soortgelijke initiatieven als a-orgaan aan te merken.