11.10.2 Beoordeling

Zoals ik in de paragraaf 11.7 aangaf, is een advertentieregister een geschikt middel om de aan microtargeting verbonden bezwaren te adresseren. Een register herstelt het publieke karakter van de verkiezingscampagne, dat noodzakelijk is in het licht van het uitgangspunt van vrije meningsvorming. Ook de feitelijke kansengelijkheid is bij de oprichting van een register gebaat, nu daarmee voorkomen wordt dat de zichtbaarheid van bepaalde partijen al te zeer ten koste gaat van de zichtbaarheid van andere partijen. Deze voordelen in aanmerking genomen is het dan ook opvallend dat de Staatscommissie-Remkes niet tot de oprichting van een advertentieregister adviseerde. Die maatregel is immers bij uitstek geschikt om de bezwaren tegen microtargeting te adresseren, zonder dat partijen in hun wijze van campagne voeren worden beperkt. 1De oprichting van een advertentieregister is dan ook in principe een welkome maatregel in het conceptvoorstel voor de Wpp.

Daarbij is het wel opvallend dat het advertentieregister ook betrekking moet hebben op advertenties die offline (via krant, televisie of radio) worden verspreid. In de toelichting bij het concept worden de bezwaren tegen het gebrek aan transparantie echter toegespitst op online advertenties: ‘Wanneer bijvoorbeeld een politieke advertentie in een krant geplaatst wordt, krijgen alle lezers dezelfde advertentie te zien. Ook kan iedereen die dat wil, deze krant raadplegen en deze advertentie bekijken. Transparantie van advertenties in de analoge wereld is hierdoor vele malen groter dan transparantie in de wereld van digitale advertenties.’ 2Een dergelijke toelichting impliceert dat een advertentiebibliotheek voor krantenadvertenties overbodig is. Het zou dan ook logischer zijn dergelijke advertenties buiten het bereik van het op te richten register te houden.

Vervolgens verdient de verhouding tussen dit nationale advertentieregister en de verschillende advertentieregisters die op Europees niveau worden voorgeschreven enige aandacht. Allereerst moet daarbij gewezen worden op het Europees register voor politieke reclameboodschappen, dat in het geamendeerde voorstel voor de Transparantieverordening een plek heeft gekregen. Het belangrijkste verschil tussen beide registers is het feit dat de aanstaande Transparantieverordening zich richt tot de uitgevers van politieke reclame (degenen die de advertentie uiteindelijk publiceren), terwijl het concept voor de Wpp zich tot politieke partijen richt. Voor beide benaderingen valt iets te zeggen. Gelet op de specifieke rol van politieke partijen tijdens de verkiezingen – zij stellen in de praktijk de kandidaten voor de volksvertegenwoordiging – en de verantwoordelijkheid die deze rol met zich brengt, mag bij uitstek van partijen verwacht worden dat zij transparantie betrachten in hun verkiezingscampagne. De toegevoegde waarde van het nationale register ten opzichte van het Europees register is wat dat betreft evident: het nationale register levert een eenduidig overzicht op van de advertenties die politieke partijen verspreiden. Daar staat tegenover dat het politieke debat niet alleen door politieke partijen wordt gevoerd, maar ook door andere actoren. Ook deze actoren kunnen zich van microtargeting bedienen die de genoemde risico’s voor de kiezer met zich brengt. Door zich specifiek tot politieke partijen te richten en niet tot de platforms die de advertenties verspreiden, blijven de advertenties van deze andere actoren in het beoogde regime van de Wpp buiten beeld, terwijl ook deze boodschappen het uitgangspunt van vrije meningsvorming onder druk kunnen zetten.3 Op dit punt kan het Europees register van toegevoegde waarde zijn, waarbij wel nogmaals het eerdergenoemde afbakeningsprobleem in herinnering geroepen moet worden. Niet in alle gevallen is even duidelijk of een advertentie een politiek karakter heeft.4

Ook in vergelijking met de advertentieregisters die zeer grote onlineplatforms op grond van artikel 39 DSA moeten bijhouden, komt een belangrijk verschil aan het licht. Zoals gezegd hebben deze registers niet specifiek het tegengaan van de risico’s van microtargeting tot doel, hetgeen tot uiting komt in het ontbreken van een focus op politieke reclameboodschappen. Ook hier heeft het nationale register dat het concept van de Wpp beoogt, een belangrijke toegevoegde waarde, door te voorzien in een overzicht van de boodschappen die politieke partijen verspreiden, zonder dat deze boodschappen ondergesneeuwd raken door andere advertenties.

De gegevens die partijen in de transparantieverklaringen moeten opnemen, komen (grosso modo) overeen met de gegevens die op grond van de Transparantieverordening geopenbaard moeten worden. In beide gevallen is transparantie vereist over de identiteit van de opdrachtgever, de met verspreiding gepaard gaande kosten en de gebruikte targetingtechnieken.

Ook op grond van het conceptvoorstel voor de Wpp moeten partijen inzage geven in de groepen benaderde kiezers en de daarvoor gebruikte kenmerken, de categorieën persoonsgegevens die gebruikt zijn en de doeleinden van de targeting. Op dit punt gaat het wetsvoorstel overigens verder dan het advies van de Staatscommissie-Remkes, waarin van transparantie over de doeleinden van de targeting geen sprake is.

In paragraaf 11.8.2 gaf ik al aan dat transparantieverplichtingen die betrekking hebben op de campagnestrategie van politieke adverteerders in het algemeen, en politieke partijen in het bijzonder, een substantiële inbreuk maken op de vrijheid van politieke meningsuiting, die onder artikel 10 EVRM een sterke bescherming geniet. Kiezers die gericht benaderd worden, moeten ervan op de hoogte zijn dat dat gebeurt, door wie dat gebeurt en welke persoonsgegevens daarvoor verwerkt zijn, maar het openbaren van de gedachte (logica) achter de gerichte reclame is niet noodzakelijk. Zoals gezegd spreekt het voor zich om de inhoud van de boodschap toe te spitsen op het te bereiken publiek, zo blijkt uit het feit dat ook de aloude huisbezoeken tijdens de campagne als vorm van microtargeting kunnen worden gezien. 5Het is onredelijk om juist in het geval van microtargeting van adverteerders te vragen om die gedachtegang uit te leggen.

Ook is het niet nodig dat alle kiezers alle transparantieverklaringen kunnen inzien, zoals blijkens het geamendeerde voorstel voor de verordening de bedoeling moet zijn. Opname van de transparantieverklaring in het advertentieregister is niet vereist in het licht van de vrije meningsvorming van de kiezer. Ik kwalificeerde deze maatregel in de vorige paragraaf dan ook als een disproportionele beperking van de vrijheid van meningsuiting van politieke adverteerders, voor zover het gaat om het uitleggen van de ‘logica’ van de advertentie en de plaatsing van de transparantieverklaring in het advertentieregister. Dezelfde kritiek is mogelijk op de transparantieverklaring als onderdeel van het conceptvoorstel voor de Wpp. Slechts voor zover de verklaring de kiezer die gericht met een advertentie wordt benaderd in staat stelt om te begrijpen op basis van welke persoonsgegevens dat is gebeurd, is de transparantieverklaring wenselijk. Vermelding en algemene openbaarmaking van allerlei aanvullende informatie over de advertentie is niet nodig.

Artikel 60 van het conceptvoorstel voor de Wpp behelst een verplichting voor politieke partijen om jaarlijks een overzicht van de uitgaven aan politieke advertenties aan de Autoriteit Wet op de politieke partijen te zenden. Deze kosten betreffen niet alleen de publicatiekosten van de advertenties, maar ook, bijvoorbeeld, de kosten voor het ontwikkelen van de advertentie. 6Het gaat hier om een financiële transparantieverplichting met een opvallend karakter, omdat de huidige financiële transparantieverplichtingen geen betrekking hebben op de uitgaven, maar op de inkomsten van politieke partijen. 7Hoofdstuk 13, waarin de regels omtrent donaties aan politieke partijen centraal staan, gaat op deze laatste soort verplichtingen nader in. Over het beoogde doel van de verplichting merkt de regering op dat transparantie de mogelijkheid biedt om ‘meer inzicht te krijgen in de omvang van de praktijk en ook de mogelijkheid van democratische controle op het gebruik ervan’. 8

Doordat de regering belang hecht aan ‘meer inzicht’ in het gebruik van targetingtechnieken, lijkt de verplichting gelezen te moeten worden in het licht van het waarborgen van het vertrouwen in een vrij en eerlijk verkiezingsverloop. Evenals andere transparantieverplichtingen in het kader van microtargeting, moet ook deze verplichting het ondoorzichtige karakter van de techniek wegnemen. De mogelijkheid van ‘meer democratische controle’ op de uitgaven aan politieke advertenties, op haar beurt, doet denken aan het opleggen van beperkingen aan politieke partijen, bijvoorbeeld in de vorm van een uitgavenplafond. Daar moet nadrukkelijk bij vermeld worden dat een uitgavenplafond in het voorstel niet aan de orde is, maar feit is wel dat transparantie een eerste stap in die richting is. Zonder transparantie over uitgaven komen verschillen tussen partijen niet aan het licht en kan de wenselijkheid van deze verschillen dus ook niet beoordeeld worden.

Ook in de huidige afwezigheid van een verplichting tot het verstrekken van een uitgavenoverzicht is al duidelijk dat sommige partijen meer geld besteden aan (online) verkiezingscampagnes dan andere.9 Wanneer deze verschillen al te groot worden, kunnen zij de feitelijke kansengelijkheid tussen partijen onder druk zetten. Hoewel de partijen in juridisch opzicht gelijke kansen hebben – het staat hen allemaal vrij om zo veel geld aan advertenties te besteden als ze willen – kan een dure, uitgebreide mediacampagne van de ene partij in de praktijk ten koste gaan van de zichtbaarheid van een andere partij, die daar de middelen niet voor (over) heeft. Deze situatie wordt echter door de oprichting van een advertentiebibliotheek, waarmee de zichtbaarheid van alle partijen gegarandeerd is, deels al tegengegaan. Ook het giftenplafond voor politieke partijen, dat geldt sinds de invoering van de Evaluatiewet Wfpp op 1 januari 2023, zal helpen te voorkomen dat de campagnebudgetten van de partijen al te zeer uiteenlopen. Een uitgavenplafond voor politieke partijen ligt op dit moment wat mij betreft dan ook niet in de rede.

Tot slot wijs ik nog op de andere maatregel die de Staatscommissie-Remkes, naast het vereisen van transparantie, voor ogen had om de bezwaren tegen microtargeting te ondervangen, en die in het conceptvoorstel voor de Wpp geen plek gekregen heeft. Het gaat om de invoering van een maximumpercentage. 10Een advertentie zou dan slechts tot dat percentage aan een vooraf geselecteerde groep gebruikers gericht mogen worden. Voor het overige moet de advertentie aan willekeurige gebruikers getoond worden. Het is onduidelijk welk doel de staatscommissie met deze maatregel voor ogen stond. Het feit dat partijen gedwongen worden om hun advertenties ook te laten zien aan personen die zij niet zelf uitkiezen, zou er wellicht voor kunnen zorgen dat partijen minder geneigd zijn om van vergaande vormen van microtargeting gebruik te maken. Met het tonen van een zeer op maat gesneden advertentie aan een algemeen publiek, zouden partijen immers hun advertentieruimte deels ‘verspillen’. De keerzijde daarvan is echter dat het voor partijen ook moeilijker wordt om op deze manier een efficiënte campagne te voeren.11 Een partij die haar standpunten omtrent het herinvoeren van de basisbeurs onder de aandacht van studenten wil brengen, ziet die boodschap ook terechtkomen bij een publiek dat daar weinig boodschap aan kan hebben. Dat kan een reden zijn om voor een meer globale, generieke boodschap te kiezen. Indien een partij er toch voor kiest om voor een op specifieke persoonskenmerken toegespitste boodschap te verspreiden, is het ‘algemene’ publiek dat daarmee ook bereikt wordt, wellicht minder vatbaar voor en daardoor kritischer op de inhoud van de advertenties. Dat zou kunnen helpen om een discussie over de advertentie op gang te brengen. Men moet echter niet vergeten dat het nog altijd een selecte groep is die de advertentie te zien zal krijgen, zodat het publieke karakter van de verkiezingscampagne daarmee niet gewaarborgd is. Nog altijd geldt dat hoe kleiner de groep mensen is die met een boodschap bereikt gaat worden, hoe meer het publieke debat versplinterd raakt. Dat de doelgroep van de advertentie (deels) willekeurig wordt geselecteerd, doet daaraan niet af. De oprichting van een advertentieregister is een logischere maatregel om de bezwaren tegen microtargeting weg te nemen. Het maximumpercentage is daarvoor ongeschikt en heeft in het conceptvoorstel voor de Wpp dan ook terecht geen plek gekregen.