1.1 Inleiding en aanleiding tot het onderzoek

Burgerschap raakt aan ieders politieke bestaan. Rechtssubjecten ontlenen bevoegdheden aan subjectieve rechten die door verschillende rechtsordes worden toegekend. Zo kan een rechtssubject, ongeacht zijn burgerschap, eigenaar zijn van goederen op grond van privaatrechtelijke normen die binnen een rechtsstelsel gelden. Het rechtssubject transponeert daarmee echter niet tot een burger. Burger is degene die niet alleen bevoegdheden kan ontlenen aan het objectieve recht binnen een rechtsorde, maar die ook een eigendomspretentie heeft ten aanzien van het objectieve recht van de desbetreffende rechtsorde. Een cruciaal verschil tussen de burger en de niet-burger is dat de eerstgenoemde vanwege zijn hoedanigheid als burger, met of zonder tussenkomst van een politieke representant, bijdraagt aan de inhoud en de totstandkoming van het objectieve recht.1 De burger bepaalt hoe het recht komt te luiden waaraan hij gebonden is. Hij is daarmee, zogezegd, eigenaar van het recht. De burgerschapsnotie brengt hiermee, in de woorden van een van Nederlands invloedrijke staatsmannen, J.R. Thorbecke, ‘eene veel menigvuldiger en inniger gemeenschap, dan voorheen, tusschen de overheid en den burger’ tot stand.2

Dit fundamentele uitgangspunt ten aanzien van de eigendomspretentie van de burger kan evenwel ter discussie worden gesteld wanneer een blik wordt geworpen op de positie van de burgers van overzeese gebieden die onder het soevereine gezag van een staat vallen. Als gevolg van koloniale expansies oefenen verschillende Europese staten thans het exclusieve gezag uit over gebieden die niet in de buurt liggen van de metropool, zijnde het moederland van de desbetreffende staat.3 Verschillende entiteiten kunnen als voorbeeld dienen van staten die overzeese gebieden rijk zijn, zoals het Koninkrijk Denemarken en de Franse Republiek.4 Ook het Koninkrijk der Nederlanden kent vergelijkbare gebieden. Sinds de ontmanteling van de Nederlandse Antillen in 2010 bestaat het Koninkrijk der Nederlanden uit vier landen, te weten Nederland, Aruba, Curaçao en Sint Maarten.5 De verhouding tussen de landen van dit Koninkrijk wordt hoofdzakelijk gereguleerd door het Statuut voor het Koninkrijk der Nederlanden (hierna: Statuut). Dit Statuut stelt dat het Nederlanderschap een aangelegenheid van het Koninkrijk is.6 Het gevolg daarvan is dat het een ongedeeld karakter heeft.7 Desalniettemin hebben, zo zal blijken uit dit proefschrift, niet alle staatsburgers van het Koninkrijk der Nederlanden – om in Thorbeckes terminologie te blijven – een even menigvuldige en innige rechtsverhouding tot de rechtsorde van dit Koninkrijk. Het is deze incongruentie die in dit proefschrift wordt bestudeerd.

Het burgerschapsbegrip in het Koninkrijk der Nederlanden is een lastig anker in de staatsrechtleer. Er is in de loop van de tijd geworsteld met de duiding van dit begrip. De kritiek die het Koninkrijkse burgerschap te verduren heeft gehad en nog steeds heeft, is in wezen dat het op essentiële punten afwijkt van het burgerschap van andere mogendheden. Zo schrijft L.F.G.P. Schreuder in 1894: “Nederland kan, in een onderwerp, dat de internationale betrekkingen van nabij raakt, niet onder alle beschaafde volkeren alléén blijven staan met eene zóó afwijkende regeling der nationaliteit als nergens wordt aangetroffen.”8 Met deze uitspraak doelt Schreuder op het dubbele burgerschapsbegrip dat het Koninkrijk heeft gekend tussen 1850 en 1893. Gedurende deze jaren werd een onderscheid gemaakt tussen enerzijds het burgerschap in civielrechtelijke zin op grond van het Burgerlijk Wetboek uit 1838 en anderzijds het burgerschap in publiekrechtelijke zin op grond van de Wet van 1850 tot uitwerking van art. 7 van de Grondwet van 1848.9 Dit onderscheid leidde tot spraakverwarring in het Koninkrijk met betrekking tot het burgerschapsbegrip. Een van de rechtsgevolgen van dit onderscheid was namelijk dat de burgers van de overzeese gebieden van het Koninkrijk – vanwege de omstandigheid dat zij op grond van de Wet van 1850 niet waren aan te merken als burgers in publiekrechtelijke zin – geen politieke burgerschapsrechten toekwamen, zoals het kiesrecht voor het vertegenwoordigende orgaan van het Koninkrijk. J.T. Buijs, hoogleraar te Leiden, verwoordde de ontstane constitutionele verwarring als volgt:

Buijs’ standpunt zegevierde in 1893. In dit jaar werd het dubbele Nederlanderschap afgeschaft met de inwerkingtreding van de Wet op het Nederlanderschap en het Ingezetenschap.11 Niettemin hebben de hiervoor geciteerde woorden van Schreuder in de huidige constitutioneel-politieke context hun waarheidsgehalte behouden. De vormgeving van het staatsburgerschap van het Koninkrijk wijkt, zoals in dit proefschrift zal blijken, op wezenlijke punten (nog steeds) af van de essentialia van burgerschap. Uit het constitutioneel Koninkrijksrecht en het constitutioneel Nederlands recht is af te leiden dat niet alle staatsburgers van het Koninkrijk eigenaar zijn van het recht dat vanwege het Koninkrijk wordt uitgevaardigd. In het verleden is in verschillende bijdragen op dit deficit gewezen.12 Hoewel het deficit reeds is geconstateerd, ontbreekt tot heden een grondig onderzoek naar de conceptueel-theoretische oorzaak van dit deficit: het burgerschapsbegrip van het Koninkrijk der Nederlanden. Daarnaast geldt dat de confrontatie tussen het Koninkrijkse burgerschapsbegrip en de constitutionele grondstructuur van het Koninkrijk der Nederlanden in rechtswetenschappelijke literatuur zwaar onderbelicht is. Dit proefschrift voorziet in deze leemtes. In dit proefschrift zal de rechtsverhouding die de Nederlander overzee heeft tot de statutaire rechtsorde worden geduid aan de hand van een analyse van de essentialia van het burgerschapsbegrip. Wat zijn wezenlijke karakteristieken van deze notie, en vinden zij toepassing in het staatsbestel van het Koninkrijk der Nederlanden?

Teneinde een grondig beeld te verkrijgen van het burgerschapsbegrip in het Koninkrijk wordt in dit kader gebruik gemaakt van de burgerschapsnotie die in het leven is geroepen in een andere rechtsorde, zijnde die van de Europese Unie (EU). De problematiek rondom het burgerschapsbegrip in het Koninkrijk krijgt een bijzondere dimensie door een vergelijking ervan met de notie van burgerschap in de EU. Sinds de inwerkingtreding van het Verdrag van Maastricht kent de EU een eigen burgerschap: het Europees Unieburgerschap. Dit burgerschap komt toe aan eenieder die de nationaliteit heeft van een van de lidstaten van de Unie. Dit Unieburgerschap brengt volgens het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VwEU) rechten en plichten met zich voor de Unieburger.13 De overzeese territoria die bijzondere betrekkingen onderhouden met de lidstaten zijn op enigerlei wijze betrokken in het raamwerk van de EU. In het Europees Unierecht bestaan verschillende statussen die deze overzeese territoria kunnen genieten. De rechtspositie die de overzeese gebieden van de lidstaten jegens de EU hebben, kan – afhankelijk van de status van deze gebieden naar nationaal staatsrecht – aanzienlijk variëren. De meest voorkomende rechtsposities zijn de Landen en Gebieden Overzee (LGO) en de Ultraperifere Gebieden (UPG). Het kenmerkende verschil tussen een LGO-status en een UPG-status is dat het acquis communautaire grotendeels geen deel uitmaakt van de rechtsorde van de gebieden die een LGO-status genieten.14 Burgers van de LGO zijn niettemin Unieburgers met als gevolg dat zij aanspraak kunnen maken op de rechten die gekoppeld zijn aan het Unieburgerschap.15 Dit heeft tot gevolg dat de LGO-Unieburger, naast zijn nationale burgerschapsverhouding, krachtens het Unierecht tevens een rechtsverhouding heeft tot de rechtsorde van de Unie. Een vraag die zich hierbij aandient is welke rechtsbetrekking het Unieburgerschap teweegbrengt tussen de LGO-Unieburger en de rechtsorde van de Unie. In het verlengde hiervan ontstaat de vraag hoe de rechtsverhouding die het Unieburgerschap teweegbrengt tussen de Nederlander overzee en de rechtsorde van de EU zich verhoudt tot de rechtsbetrekking tussen de Nederlander overzee en de statutaire rechtsorde. Anders gesteld: hoe verhouden de twee hoedanigheden van dezelfde burger – als Nederlander uit Aruba, Curaçao of Sint Maarten enerzijds en als Unieburger uit de LGO anderzijds – zich tot elkaar? Wat vertelt de Unierechtelijke rechtsbetrekking ons over de statutaire rechtsbetrekking en het begrip van het Nederlanderschap?

In dit onderzoek wordt aan de hand van een conceptueel-theoretische en rechtsvergelijkende studie en vanuit het perspectief van de gelding van het Europees Unieburgerschap op de LGO de notie van het Nederlanderschap nader geduid.16 De in het verlengde hiervan geformuleerde onderzoeksvragen luiden ten eerste: op welke wijze dient het Nederlanderschap te worden geduid vanuit een conceptueel-theoretisch en rechtsvergelijkend perspectief? en ten tweede: wat is de betekenis van de gelding van het Unieburgerschap in de LGO van het Koninkrijk voor de duiding van het Nederlanderschap? Het object van dit onderzoek – het Nederlanderschap – wordt derhalve vanuit deze twee aan elkaar verwante vragen bestudeerd ten behoeve van een grondig beeld van de burgerschapsnotie in het Koninkrijk der Nederlanden.

Met de beantwoording van de aangestipte en andere aanverwante vragen zullen de bevindingen van dit onderzoek bijdragen aan een verheldering en een nadere afbakening en definiëring van het burgerschapsbegrip in het Koninkrijk der Nederlanden. Daarmee is het proefschrift van praktische en begripsmatige waarde voor allen die te maken hebben met de reikwijdte van dit begrip. Het proefschrift kaart de conceptuele oorzaak aan die ten grondslag ligt aan de geconstateerde gebreken in de inkleuring van het Nederlanderschap. Daarbij zal het omschrijven van de wezenlijke gebreken die gepaard gaan met de huidige invulling van het Nederlanderschap, het analyseren van de hoegrootheid van deze gebreken en het onderzoeken van de gevolgen daarvan voor het constitutioneel Koninkrijksrecht in conceptuele en rechtsvergelijkende zin bijdragen aan een grondiger burgerschapsbegrip. Tot slot zal dit proefschrift, met het gebruik van inzichten die ontleend zijn aan het Unieburgerschap, verklaren wat de betekenis kan zijn van het Europees Unierecht, in het bijzonder het Unieburgerschap, voor het constitutioneel Koninkrijksrecht, in het bijzonder het Nederlanderschap.

Aangezien alle overzeese gebieden van het Koninkrijk der Nederlanden naar Unierecht vallen onder het LGO-regime, wordt ingegaan op de toepassing van het Unierecht in de LGO en niet de UPG. Het is voorts van belang op te merken dat het onderzoek zich richt op de landen van het Koninkrijk, en niet op de BES-eilanden als openbaar lichaam naar Nederlands staatsrecht. De verklaring hiervoor is dat de BES-eilanden onderdeel zijn van het land Nederland, met als gevolg dat Nederlandse staatsburgers van deze gebieden worden vertegenwoordigd in beide kamers der Staten-Generaal. Zoals in dit proefschrift zal worden uiteengezet, is dit een relevant criterium om de BES-eilanden buiten beschouwing te laten in deze studie.