Bundeling van omgevingsrecht (R&P nr. SB5) 2012/3.2.5.2:3.2.5.2 Probleemgeoriënteerdheid

Bundeling van omgevingsrecht (R&P nr. SB5) 2012/3.2.5.2

3.2.5.2 Probleemgeoriënteerdheid

Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.

Bij de eis van kenbaarheid sluit aan de eis dat een wetssysteem probleem-georiënteerd dient te zijn. Wie een wetssysteem in het omgevingsrecht raadpleegt zal zulks gewoonlijk doen om helderheid te verkrijgen omtrent bepaalde rechten en verplichtingen van hemzelf of anderen. Hij heeft met andere woorden een vraag, vermoedt het antwoord in het desbetreffende wetssysteem en wil - bij voorkeur zo snel mogelijk en zonder onnodige omwegen - in dat wetssysteem het antwoord op zijn vraag vinden. De vraag kan bijvoorbeeld worden gesteld door een burger of een bedrijf, maar ook door een rechter, een handhaver of vergunningverlener. Mogelijke vragen zijn 'bij wie moet ik mijn aanvraag om omgevingsvergunning indienen?', 'hoe lang duurt het voordat op die aanvraag is beslist?', 'welke rechter is bevoegd?' of 'in welke gevallen mag ik een bepaalde vogel vangen?'1

Teneinde de gebruiker zo goed mogelijk van dienst te kunnen zijn, dient een wetssysteem daarom probleemgeoriënteerd te zijn. Dat is het geval als een wetssysteem zelf reeds - los van de inhoud van de daarin opgenomen regels -tot het vinden van een antwoord op de gestelde (rechts)vraag leidt en niet -eerst - op een groot aantal andere vragen, die voor de vraagsteller - op dat moment - niet interessant zijn. Wetssystemen moeten bij voorkeur uitgaan van hetgeen de gebruiker al weet en zonder onnodige omwegen leiden naar hetgeen hij wil weten. In gelijke zin merkt Noll daarover op: 'Die Systematik innerhalb der Gesetze soll so aufgebaut sein, daB sie Antwort gibt auf die Rechtsfrage des Sachverhalts und nicht auf irgendwelche andere Fragen. Sie muB ausgehen von dem, was der Rechtsuchende schon weiB, und hinführen zu dem, was er noch nicht weiB, aber wissen möchte, nicht umgekehrt.'2 Daarbij sluit aan de mening van Voermans, dat 'de rechtzoekende snel moet kunnen vinden wat hij zoekt ...'3

Er zijn echter veel voorbeelden te noemen in het omgevingsrecht waar het omgekeerde het geval is. De gebruiker vindt het antwoord op tal van vragen, maar kan slechts met veel moeite of zelfs in het geheel niet achter het antwoord op zijn vraag komen.

Een voorbeeld betreft de gebruiker die een antwoord zoekt op de vraag of en zo ja in welke gevallen een bestuursorgaan bij de beoordeling van een aanvraag om omgevingsvergunning voor het oprichten van een inrichting4 rekening moet houden met een nationaal milieubeleidsplan. Het wetssysteem van het omgevingsrecht nodigt uit om te zoeken in het wetssysteem van de Wabo, dat regels bevat over de omgevingsvergunning, maar ook in het wetssysteem van de Wet milieubeheer, dat regels bevat over plannen.

Het wetssysteem van de Wet milieubeheer nodigt uit om te zoeken in paragraaf 4.2Het nationale milieubeleidsplan van hoofdstuk 4Plannen. De desbetreffende paragraaf bestaat uit vier artikelen (artikel 4.3-4.6 Wm), die de vraagsteller zal moeten lezen om een antwoord op zijn vraag te vinden. De artikelen 4.3, 4.4 en 4.5 Wm geven een antwoord op de vraag wat de inhoud is van het plan en hoe het wordt vastgesteld. Die artikelen geven dus antwoorden op vragen die de vraagsteller - op dat moment - niet interesseren. Pas in artikel 4.6 lid 3 Wm wordt een begin van antwoord gevonden op zijn vraag: 'de organen van het Rijk houden in elk geval rekening met het geldende nationale milieubeleidsplan bij het nemen van een besluit dat daartoe is aangewezen in deze wet, en bij het nemen van een besluit krachtens een wet, genoemd in bijlage 1, voor zover daarbij het belang van de bescherming van het milieu in beschouwing moet of kan worden genomen.' Bijlage 1, waarnaar wordt verwezen, noemt onder meer de Wabo. Artikel 2.14 lid 1 onder b onder 1o Wabo bepaalt dat het bevoegd gezag bij een beslissing op de aanvraag voor het oprichten van een inrichting in ieder geval rekening moet houden met het voor hem geldende milieubeleidsplan.

Als de gebruiker het wetssysteem van de Wet milieubeheer als uitgangspunt kiest, wordt hij daardoor slecht geholpen om het antwoord op zijn vraag te krijgen. In de eerste plaats is genoemd wetssysteem niet op voorhand duidelijk. Een verduidelijking zou kunnen worden bewerkstelligd door bijvoorbeeld het gebruik van tussenkopjes als inhoud (art. 4.3 Wm), totstandkoming (art. 4.4 Wm), bekendmaking (art. 4.5 Wm), geldingsduur (art. 4.6 lid 1 en lid 2 Wm), toepassing bij besluiten (art. 4.6 lid 3 en lid 4 Wm) en inhoud (art. 4.6 lid 5 Wm). Het is waarschijnlijk dat de aandacht van de gebruiker dan reeds bij het lezen van de inhoudsopgave zou worden getrokken door artikel 4.6 lid 3 Wm. In de tweede plaats geeft artikel 4.6 lid 3 Wm de gebruiker slechts een antwoord op de vraag dat organen van het Rijk ten aanzien van aangewezen besluiten rekening moeten houden met het nationale milieubeleidsplan. Het wetssysteem van de Wet milieubeheer geeft hem echter nog geen antwoord op de vraag welke besluiten zijn aangewezen of hoe hij erachter kan komen welke besluiten zijn aangewezen.5

De gebruiker kan ook het wetssysteem van de Wabo kiezen om een antwoord te vinden op zijn vraag. De Wabo nodigt uit om te zoeken binnen paragraaf 2.3De beoordeling van de aanvraag. Artikel 2.14 lid 1 onder b onder 1o Wabo bepaalt dat het bevoegd gezag bij een beslissing op een aanvraag om omgevingsvergunning voor een inrichting in ieder geval rekening moet houden met het voor hem geldende milieubeleidsplan.

Als de gebruiker deze weg kiest zal hij naar verwachting sneller een antwoord op zijn vraag vinden. Een kanttekening daarbij is, dat van hem wel de voorkennis wordt verwacht dat 'het voor hem geldende milieubeleidsplan' in het kader van

zijn vraag slechts het nationaal milieubeleidsplan betreft als het bevoegd gezag een orgaan van het Rijk is. De gebruiker die in de Wabo zoekt naar 'nationaal milieubeleidsplan' weet zich door het wetssysteem van de Wabo niet geholpen. Ook niet bij het zoeken van de woorden 'nationaal milieubeleidsplan' in de Wabo; die woordcombinatie komt namelijk niet voor in de Wabo.

Maar waarom is dit zo? Ik neem aan dat de wetgever niet uit alle macht probeert het de burger zo moeilijk mogelijk te maken. Het lijkt mij veeleer een kwestie van wetssystematiek waarbij de wetgever nu eenmaal een keus moet maken tussen verschillende mogelijke, vaak te verdedigen samenhang-criteria.6 De probleemgeoriënteerdheid van een wetssysteem zal mijns inziens sterk afhangen van de gekozen samenhangcriteria. Als dat juist is, dan komt het mij voor dat de wetgever zich bij het kiezen van een of meer samenhangcriteria bewust moet zijn van deze afhankelijkheid.

Als voorbeeld om aan te geven dat de probleemgeoriënteerdheid van een wetssysteem sterk zal afhangen van de gekozen samenhangcriteria noem ik het Activiteitenbesluit. In hoofdstuk 4 daarvan is uitdrukkelijk gekozen voor bepaalde activiteiten als samenhangcriteria. Zo wordt het subwetssysteem van paragraaf 4.1.2 bepaald door de activiteit Opslaan van vuurwerk en andere ontplofbare stoffen en van paragraaf 4.6.2 door de activiteit Bieden van parkeergelegenheid in een parkeergarage. Met de probleemgeoriënteerdheid lijkt het dus wel goed te zitten als het probleem is: 'Welke regels gelden voor het opslaan van vuurwerk' of 'Welke regels gelden voor het bieden van parkeergelegenheid in een parkeergarage.' Voor het probleem van de ambtenaar die zich afvraagt in welke gevallen het Activiteitenbesluit maatwerkvoorschriften mogelijk maakt, is deze probleemgeoriënteerdheid echter ver te zoeken. Die regels staan namelijk niet ergens bij elkaar in een subwetssysteem 'Maatwerkvoorschriften', aangezien het Activiteitenbesluit dat samenhangcriterium niet kent. Digitale ontsluiting of een iLawsysteem7 zouden hier soelaas kunnen bieden, aangezien daarmee een wetssysteem met daarin alle regels inzake maatwerkvoorschriften kan worden gegenereerd.

Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.