6.3.3 Van driekringenleer naar vervaagd onderscheid

Autonomie en medebewind zijn termen die zien op een klassiek onderscheid met betrekking tot bevoegdheden van het gemeentebestuur.1 De termen zelf worden als zodanig in de Grondwet niet genoemd, maar ze worden ingelezen in artikel 124 lid 1 en 2. De gemeentelijke autonomie gaat terug op het al eerder genoemde artikel 140 Grondwet 1848. Medebewind heeft voor het eerst een grondwettelijke basis gekregen in de Grondwet van 1887,2 maar komt al voor in de Gemeentewet 1851.3 Volgens Dölle zijn autonome bevoegdheden ‘die bevoegdheden die de gemeente […] zonder agendadwang dus niet verplicht of actief uitgelokt door hogere overheden uitoefent en waarbij de essentialia van de normering van een bepaalde materie […] worden vastgesteld’.4 A contrario moet de lagere overheid bij medebewind wel verplicht bevoegdheden uitoefenen die ontleend worden aan meestal formele wetgeving, waarin ook de te hanteren normen zijn vastgelegd. Het verschil tussen beide is hier ideaaltypisch omschreven, maar komt in deze definities neer op het al dan niet vrij zijn om beleid te maken en daarbij de te hanteren normen vast te stellen.

Door staatsrechtgeleerden zoals Thorbecke, Buys en Oppenheim is het verschil tussen autonomie en medebewind geplaatst in het kader van de driekringenleer. De kern van deze leer hield in dat de drie bestuurslagen (Rijk, provincie en gemeente) elk hun eigen specifieke sfeer hadden waarin zij hun natuurlijke belangen behartigden. Binnen de eigen sfeer waren de besturen vrij (autonoom) om beleid te ontplooien met betrekking tot die belangen, maar zij konden er ook voor kiezen dat niet te doen. Welk belang tot welke sfeer behoorde was niet vastomlijnd, maar was afhankelijk van de aard ervan. Een belang kon in ieder geval niet tot meer dan een sfeer behoren omdat de sferen strikt gescheiden waren. Wanneer bijvoorbeeld het Rijk zich een materie aantrok die voorheen bij de gemeente berustte, dan werd het niet langer tot de gemeentelijke belangen gerekend. Wanneer het Rijk het gemeentebestuur vervolgens betrok in de uitvoering van het beleid, gebeurde dit via de constructie van het medebewind. Meestal werden daarbij bevoegdheden toegekend aan het college of de burgemeester.

Het strikte onderscheid tussen de verschillende sferen bracht mee dat het hoofdschap van de raad alleen betrekking had op de autonome gemeentelijke sfeer. Voor zover het college of de burgemeester medebewindsbevoegdheden uitoefenden, stond de raad aan de zijlijn. Er was zelfs discussie mogelijk over de vraag of het college en de burgemeester in dergelijke gevallen tot organen van de gemeente moesten worden gerekend.5 Ook verschilde men van mening over de vraag of het college over de uitoefening van medebewindsbevoegdheden verantwoording verschuldigd was aan de raad. In 1931 werd de discussie tijdelijk beslecht door in artikel 216 te bepalen dat het college alleen verantwoording verschuldigd was aan de raad over het gevoerde bestuur van de huishouding van de gemeente.

De wetgevingspraktijk hield evenwel niet altijd rekening met de uitgangspunten van de driekringenleer. De Woningwet 1901, bijvoorbeeld, legde gemeenteraden in artikel 1 de verplichting op een verordening uit te vaardigen over aan woningen te stellen eisen en maakte in artikel 7 deze verordening aan goedkeuring van Gedeputeerde Staten onderhevig.6 Oppenheim, die de driekringenleer nog met overtuiging aanhing, sprak er om twee redenen schande van. Ten eerste was het goedkeuringsvereiste uit artikel 7 een flagrante schending van de plaats die gemeenten innamen in het staatsbestel. Voor het uitoefenen van autonome bevoegdheden, in casu het uitvaardigen van een verordening, had de gemeente helemaal geen goedkeuring nodig van een andere bestuurslaag want hij was daaraan niet hiërarchisch ondergeschikt. Ten tweede meende Oppenheim dat het belang waarop de eerste afdeling van de wet zag bij uitstek een belang was dat aan de gemeenten toekwam en het Rijk zich dus niet moest aantrekken.7

Ondanks de kritiek nam de bemoeienis van de rijksoverheid met het decentrale bestuur na de Woningwet alleen maar toe, waardoor ook de uitgangspunten van de driekringenleer verder onder druk kwamen te staan.8 Het is dan ook weinig verrassend dat andere opvattingen, die beter met de praktijk te verenigen vielen, dominanter werden in het staatsrechtelijk discours. Buys had aan het einde van de negentiende eeuw al een soort middenpositie ingenomen in de discussie door te stellen dat de sferen van de drie bestuurslagen weliswaar gescheiden waren, maar dat een belang tot meerdere lagen kon behoren. Om te bepalen aan welke laag het belang dan toekwam, was niet de aard ervan relevant, maar de vraag welke laag het belang het meest doelmatig kon behartigen.9 Andere auteurs zoals Labberton, Oud en Van den Bergh verwezen de driekringenleer in zijn geheel naar de prullenmand. Oud was met Buys van mening dat doelmatigheid leidend moest zijn voor de vraag wie een belang het beste kon behartigen. Wanneer de wetgever dit echter opdroeg aan het gemeentebestuur was er sprake van een ongedeeld openbaar belang dat door Rijk en gemeente gezamenlijk werd behartigd.10 Van gescheiden sferen was zodoende geen sprake. In het kielzog hiervan meenden Oud en Van den Bergh dat er geen sprake was van een principieel verschil tussen autonomie en medebewind, maar van een gradueel verschil.11 Dat standpunt onderbouwden zij met een aantal wetshistorische en wetstechnische argumenten.12 Een van de argumenten was dat de vrijheid die gemeentebesturen in autonomie genieten een relatieve vrijheid is. Volgens Oud omvatte namelijk elke publiekrechtelijke bevoegdheid tevens een verplichting.13 In het geval van de autonome bevoegdheden was dat de verplichting de huishouding van de gemeente te bestieren. De relativiteit van de gemeentelijke autonomie zagen Oud en Van den Bergh bevestigd in de door de Grondwet aan de wetgever gegeven bevoegdheid om maatregelen te nemen in het geval van grove (autonome) taakverwaarlozing.14

Uit het vervaagde onderscheid tussen autonomie en medebewind vloeide volgens beiden voort dat medebewind ook als onderdeel van de huishouding van de gemeente moest worden gezien.15 Aangezien regeling en bestuur van de huishouding in de Grondwet exclusief aan de raad werden toegekend, concludeerden zij dat de medebewindsbevoegdheden in beginsel aan de raad zouden moeten worden toegekend.16 Dit strookte tevens beter met de grondwettelijke positie van de raad als hoofd van de gemeente.17 Tegelijkertijd vonden Oud en Van den Bergh dat het om redenen van doelmatigheid mogelijk moest blijven om bestuursbevoegdheden aan het college en de burgemeester toe te kennen. Het wettelijk kader moest dit dus niet uitsluiten, maar moest vooral het grondwettelijk uitgangspunt beter tot uitdrukking laten komen.18 Om uiteindelijk een logisch sluitend systeem te verkrijgen was het volgens Van den Bergh nog wel nodig om de verantwoordingsplicht van het college aan de raad uit te breiden tot medebewindsbevoegdheden.19 Een belangrijke stap hiertoe werd gezet door de Hoge Raad in 1950 in het Haarlemmermeer-arrest.20 In deze zaak was door het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Haarlemmermeer woonruimte gevorderd van een inwoner op grond van artikel 7 Woonruimtewet 1947. De inwoner was daartegen in beroep gegaan en stelde vorderingen in tegen de Staat. De Hoge Raad oordeelde dat deze niet-ontvankelijk waren omdat het college en de burgemeester niet optraden als Rijksorganen, maar als gemeenteorganen. Als zodanig bonden zij door hun ambtshandelingen de rechtspersoon de gemeente en kon de Staat niet aansprakelijk worden gesteld. Met dit arrest werd zodoende ook in de rechtspraak het onderscheid tussen autonomie en medebewind afgezwakt.

Het legde daarmee een bom onder artikel 216 Gemeentewet 1931, waarin was vastgelegd dat het college alleen over het bestuur van de huishouding verantwoording aan de raad moest afleggen. Nu de gemeente ook door medebewindshandelingen van het college gebonden kon worden, werd het essentieel dat het college over de uitoefening daarvan verantwoording ging afleggen aan het hoofd van de gemeente. Uiteindelijk werd in 1969 de verantwoordingsplicht voor het gehele door het college en de burgemeester gevoerde bestuur vastgelegd in de Gemeentewet.21 In de Memorie van Toelichting bij de wetswijziging werd het vervaagde onderscheid tussen autonomie en medebewind en het arrest van de Hoge Raad expliciet als reden opgevoerd.22