2.4.2.1 De wettelijke taak van de toezichthouder

Een samenleving vereist elke dag een af- en instemming van ieders gedragingen. Dit geldt voor zowel de kleinste vorm waarin twee personen participeren als voor een land met meer dan 17 miljoen inwoners. Vanwege de grote diversiteit aan individuen, en daarmee tevens individuele belangen die afwijkend en zelfs conflicterend kunnen zijn, is een maatschappelijke ordening onontbeerlijk. Voor de Nederlandse samenleving als geheel vindt die plaats in een sociale en democratische rechtsstaat.1 De rechtsregels bepalen in beginsel de rechtvaardiging voor gedragingen en de overheid draagt zorg voor het handhaven daarvan.2

Dezelfde rechtsstaat beoogt de burger ook op een rechtvaardige wijze te beschermen tegen machtsuitoefening door de overheid en andere burgers.3 In Nederland zijn vele vormen van wetgeving die rechten geven aan burgers maar ook die de rechten juist inperken. De belastingwetgeving is daar een voorbeeld van: die maakt een inbreuk op het eigendomsrecht van burgers waarbij dwingend recht de regel is. Het gaat immers om een eenzijdige ingreep in de bestedingsvrijheid van de burger die zonodig kan worden afgedwongen: effectieve (rechts)handhaving is een wezenlijk onderdeel van de rechtsstaat.4 Het is aan de Belastingdienst om uitvoering te geven aan deze wettelijke taak (art. 1 lid 2 AWR juncto art. 1 lid 1 Uitv. reg. Belastingdienst 2003). Met het uitvoeren van die taak vertegenwoordigt de Belastingdienst een collectief belang.5

Iedere rechtsregel die een overheid uitvaardigt, houdt rekening met toezicht (soms ook wel aangeduid als ‘controle’ of ‘inspectie’).De burgers en bedrijven hebben zich te houden aan de wet- en regelgeving en de (wettelijk) aangewezen toezichthouder draagt zorg voor de bestuurlijke handhaving.6 Ook voor de fiscale wetgeving geldt dat het toezicht vanouds een belangrijk bestuurlijk handhavingsinstrument is.7 Het uitoefenen van dit toezicht maakt zelfs integraal onderdeel uit van de wettelijke taak van heffen en innen van rijksbelastingen.8

Hierin onderscheidt de Belastingdienst zich van andere toezichthouders: het handhaven ziet ook op het uitoefenen van de eigen wettelijke taak in tegenstelling tot andere toezichthouders waarbij het toezicht alleen ziet op het naleven van een wet door anderen. De wettelijke taak voor de Belastingdienst is ‘breder’ dan het toezichthouden sec.9 Het proces van informatiegaring maakt deel uit van het heffings- en inningsproces: het hoeft daarbij niet alleen te gaan om informatie die de belastingplichtigen over zichzelf verstrekt maar kan ook betrekking hebben op (de belastingheffing van) derden.

Het verkrijgen van gegevens en inlichtingen ten dienste van de belastingheffing is gericht op het adequaat uit kunnen voeren van het ‘eigen proces’ én het toezicht daarop. Zonder (toezicht op de) juiste informatie is het niet mogelijk te komen tot het heffen en innen van de juiste belastingen.10 Ongeacht het proces van aanslag- of aangiftbelastingen.11

Bij het nalevingstoezicht is het verkrijgen van gegevens en inlichtingen alleen gericht op het vaststellen dat de ondertoezichtgestelde de betreffende wet- en regelgeving naleeft.12 Het is een bewust onderscheid wat ook gehanteerd wordt in de tweede kaderstellende visie op toezicht uit 2005 waarin deze twee vormen van toezicht worden onderscheiden.13 Het betreft een fractioneel verschil maar in de wetshistorie was dit bepalend voor het al dan niet incorporeren van de toezichtsbevoegdheden van de Belastingdienst in het rechtsstelsel van de Awb.14 Dit heeft erin geresulteerd dat de Belastingdienst vandaag de dag nog steeds over een specifiek rechtsstelsel beschikt voor het vergaren van toezichtgegevens: een rechtsstelsel voortvloeiend uit de van oudsher eigen wettelijke taak. Met andere woorden: wettelijke taak en toepassing van het rechtsstelsel gaan hand in hand. Dit brengt mij bij de eerste kaderstellende factor.