2.3.2.4 Voorlichtende taak op grond van het democratiebeginsel

Het derde rechtsstatelijke beginsel als basis voor de voorlichtende taak betreft het democratiebeginsel; zij het wat minder concreet dan de andere rechtsstatelijke beginselen. Op het eerste gezicht ligt het niet voor de hand om in het democratiebeginsel een taak tot voorlichting voor de Belastingdienst te zien. Het democratiebeginsel geeft immers uitdrukking aan een bepaalde besluitvormingswijze voor overheidsoptreden, waardoor wetgeving via een democratisch proces tot stand komt. Waar het hier echter om gaat is dat ter waarborging van het democratiebeginsel nodig is dat de overheid openbaarheid betracht. Burgers moeten immers over informatie beschikken om hun rechten en plichten als burgers in de (democratische) rechtsstaat te kunnen vervullen. Openbaarheid wordt onder andere bevorderd door burgers voor te lichten over wet- en regelgeving.

Wopereis heeft in zijn onderzoek naar de grondslagen en grenzen van overheidsvoorlichting betoogd dat de overheid voorlichting dient te geven uit hoofde van openbaarheid.1 In dat kader beschouwt hij overheidsvoorlichting als een variant van openbaarheid, waarbij hij onder openbaarheid – in navolging van de Wet openbaarheid van bestuur – het verstrekken van informatie door bestuursorganen verstaat.2 Hij ziet de grondslag voor openbaarheid in de beginselen van de democratie. Het idee is, in de kern, dat burgers door de overheid geïnformeerd dienen te worden zodat zij gebruik kunnen maken van hun democratische rechten (zoals stemmen).3 Wopereis ziet derhalve in bepaalde gevallen een democratische en bestuurlijke plicht voor de overheid om voorlichting te verstrekken.

De relatie tussen openbaarheid en overheidsvoorlichting kent een lange geschiedenis.4 Sinds de Tweede Wereldoorlog hebben meerdere staatscommissies zich uitvoerig beziggehouden met de overheidstaak van voorlichting.5 Dit heeft geresulteerd in de invoering van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: “Wob”) in 1980 en vervolgens in een Grondwetswijziging in 1983. Volgens de staatscommissies gaat het bij openbaarheid niet enkel om openbaarheid die burgers in staat stelt om te functioneren als staatsburger (de zogenaamde ‘politieke’ openbaarheid6), maar ook – en dat is voor dit onderzoek relevanter – om openbaarheid richting burgers als klant en onderdaan (dienstverlenende voorlichting).7 Als klant zijn burgers ‘afnemers’ van producten of diensten van de overheid en hebben daarbij behoefte aan informatie. Openbaarheid krijgt hier de vorm van toegankelijke en begrijpelijke informatie over die producten en of diensten. Als onderdaan komen burgers in aanraking met wet- en regelgeving, waaraan zij zijn onderworpen (bijvoorbeeld belastingplicht) of waarop zij aanspraak kunnen maken (bijvoorbeeld subsidies of toeslagen). Burgers hebben daarbij informatie nodig om hun rechten en verplichtingen te kennen en na te komen.8 In dat kader rust op de overheid de taak om burgers te informeren over wet- en regelgeving in het kader van de uitvoering van beleid.9

De algemene openbaarheidsplicht voor de overheid is neergelegd in de Grondwet, de Wob en de Principia van overheidsvoorlichting, door de regering aangeduid als het ‘stelsel van geschreven en ongeschreven regels’ bij overheidsvoorlichting.10 De overheid – inclusief de Belastingdienst11 – ziet hierin een basis voor de verstrekking van informatie en voorlichting.12

Grondwet en Wob

Artikel 110 van de Grondwet verplicht de overheid tot openbaarheid bij de uitvoering van haar taak volgens bij de wet te stellen regels.13 Uit de parlementaire toelichting blijkt dat de wetgever met dit artikel niet heeft beoogd een rechtstreekse verplichting tot openbaarheid in het leven te roepen, maar deze nader uit te werken in een wettelijke regeling: de Wob.14

De Wob – die overigens wordt vervangen door de Wet open overheid15 – schrijft openbaarheid voor aan bestuursorganen, zowel op verzoek als uit eigen beweging. Met het oog op voorlichting door de Belastingdienst is met name artikel 8 van de Wob relevant. Dit artikel luidt:

Dit artikel voorziet dus in de plicht voor bestuursorganen om uit eigen beweging informatie te verschaffen over het beleid, de voorbereiding en de uitvoering, zodra dat in het belang is van een goede en democratische bestuursvoering. Wanneer sprake is van ‘goede en democratische bestuursvoering’, heeft de wetgever niet ingevuld.16Artikel 8 van de Wob is in de memorie van toelichting aangeduid als het ‘voorlichtingsartikel’.17

Artikel 8 van de Wob18 wordt wel beschouwd als wettelijke grondslag waarop verschillende voorlichtingsactiviteiten van de overheid zijn terug te voeren, waaronder van de Belastingdienst.19 In dat kader is interessant dat de Wob-wetgever aan overheidsvoorlichting diverse functies heeft toegekend, onder meer:20

Zoals verderop aan de orde komt, zet de Belastingdienst voorlichting mede in uit oogpunt van dienstverlening en als beleidsinstrument (paragraaf 2.3.3; hoofdstuk 3).

Uitgangspunten Overheidscommunicatie (‘Principia’)

Een nadere invulling van de geschreven grondslagen uit de Grondwet en de Wob is gegeven in ‘ongeschreven regels’.23 In 1985 heeft de Voorlichtingsraad24 de zogenaamde ‘Principia in de voorlichting van de rijksoverheid’ geformuleerd. Deze Principia zijn ongeschreven, principiële uitgangspunten ten aanzien van voorlichting van de overheid.25Zij gelden voor alle communicatie-uitingen van de gehele Rijksoverheid, dus ook voor die van de Belastingdienst als onderdeel van de Rijksoverheid.26

In 2001 bleek een meer ‘eigentijdse verwoording’ van de Principia gewenst27 en zij zijn opgenomen in de ‘Uitgangspunten Overheidscommunicatie.’28 De Uitgangspunten vormen basale criteria en geven in algemene bewoordingen de grenzen aan waarbinnen overheidscommunicatie dient plaats te vinden. In het kader van de taak om voorlichting te verstrekken zijn met name de volgende Uitgangspunten van belang:

Hoewel de Uitgangspunten Overheidscommunicatie – net als genoemde artikelen uit de Wob en de Grondwet – geen rechtens afdwingbare normen betreffen, is de overheid wel op de Uitgangspunten ‘aanspreekbaar’ via het parlement (paragraaf 2.4.2).29

De relevantie van de hierboven behandelde normen is dat zij vanuit een andere invalshoek inzichtelijk maken waarom de voorlichtende taak van de Belastingdienst kan worden ingebed in rechtsstatelijke beginselen. Voorlichting heeft een informatie- en dienstverleningsfunctie.