12.4.2 Het recht op onteigening of schadevergoeding in schaduwschadesituatie 1

Bij schaduwschadesituatie 1 gaat het om een voornemen waarbij de grond van een burger nodig is voor het tot stand brengen van werken en/of activiteiten dan wel voor de realisering van een van het bestaande gebruik afwijkende bestemming. Bij zo’n voornemen zullen de grond en daarmee verbonden objecten uiteindelijk door de overheid onteigend (of op basis van een minnelijke regeling aangekocht) moeten worden.1

Voor de eigenaar betekent een recht op onteigening in die situatie dat hij voor de verkoop van zijn grond en daarmee verbonden objecten niet afhankelijk is van particuliere kopers die vanwege het voornemen tot het tot stand brengen van werken en/of activiteiten dan wel tot de realisering van een van het bestaande gebruik afwijkende bestemming op zijn eigendom afhaken of een prijs bedingen die overeenkomt met de marktwaarde ervan na het tot stand komen van die werken, activiteiten en/of afwijkende bestemming. De eigenaar kan zijn grond en daarmee verbonden objecten aan de overheid overdragen tegen betaling door de overheid van de marktwaarde die vastgesteld wordt op de prijs die tot stand gekomen zou zijn bij een verkoop in het vrije commerciële verkeer in een situatie waarin het genoemde voornemen niet zou hebben bestaan. Anders dan in schaduwschadesituaties 2b en 3 zal de schadevergoeding in schaduwschadesituatie 1 in beginsel gelijk moeten zijn aan de volledige marktwaarde van de grond en daarmee verbonden objecten. De reden hiervoor is dat – indien het voornemen uiteindelijk doorgaat – in schaduwschadesituatie 1 een onteigening sowieso noodzakelijk zou zijn geweest en die onteigening in beginsel recht gegeven zou hebben op een volledige vergoeding van de marktwaarde.2 In schaduwschadesituaties 2b en 3 is – indien het voornemen uiteindelijk doorgaat – geen onteigening noodzakelijk en bestaat dus niet (in beginsel) recht op een vergoeding van de gehele marktwaarde. Het lijkt mij in schaduwschadesituatie 1 (net als in schaduwschadesituaties 2b en 3) echter in beginsel niet nodig ook andere schade te vergoeden dan de marktwaarde van de eigendom (zoals verhuisen verplaatsingskosten en tijdelijke inkomstenderving in de periode rond de verplaatsing). De reden daarvoor is dat burgers (waaronder bedrijven) pas met het probleem van schaduwschade worden geconfronteerd, als zij vrijwillig weg willen van de bestaande (door een beleidsvoornemen getroffen) locatie. Pas dan wordt de waardedaling van de grond en daarmee verbonden objecten (die veroorzaakt wordt door het beleidsvoornemen) immers een probleem bij de verkoop, doordat zij deze niet kunnen verkopen tegen de marktwaarde (het voornemen weggedacht) en wellicht zelfs helemaal niet kunnen verkopen. Als burgers hun grond en daarmee verbonden objecten vrijwillig willen verkopen, bestaat geen aanleiding meer schade (als deze er al is) te vergoeden dan de schade in de vorm van de waardedaling.

Voor de overheid heeft een recht op onteigening ten opzichte van louter een recht op schadevergoeding als voordeel dat zij weliswaar een vergoeding aan eigenaren toekent, maar dat zij daarvoor ook de eigendom van de grond en daarmee verbonden objecten verwerft. Indien de waardedaling van de grond en daarmee verbonden objecten opgeheven wordt doordat het waardedrukkende voornemen uiteindelijk begraven wordt, komt deze waardestijging aan haar als eigenaar toe. Aldus wordt voorkomen dat een particuliere eigenaar ten koste van de overheid verrijkt wordt. Bij het enkel toekennen van een schadevergoeding zonder overdracht van de eigendom aan de overheid zou – indien het waardedrukkende voornemen uiteindelijk geen doorgang zou vinden – de eigenaar immers verrijkt worden, doordat hij de schadevergoeding voor de schaduwschade ontvangt en de waardestijging, die ontstaat na het eindigen van het waardedrukkende voornemen, opstrijkt. Indien de grond en daarmee verbonden objecten door de eigenaar zijn verkocht voordat duidelijk is dat het waardedrukkende voornemen niet doorgaat, zal het overigens doorgaans de koper zijn die oneigenlijk ten koste van de overheid (en de verkoper) verrijkt wordt. Die koper zal vanwege het waardedrukkende voornemen immers een lagere koopprijs hebben betaald en strijkt de waardestijging op zodra dit voornemen eindigt. Bij een recht op onteigening vindt een dergelijke verrijking (anders dan bij een louter recht op schadevergoeding) niet plaats.

Een nadeel van een recht op onteigening is uiteraard dat voor de overheid met de onteigening bedragen gemoeid (kunnen) zijn die een aanzienlijk beslag leggen op haar financiën. Dit beslag zal doorgaans echter tijdelijk zijn en zal veelal beperkt kunnen worden door de onteigeningsvergoeding met leningen te financieren. Dan draagt de overheid alleen nog de tijdelijke rentelasten en het altijd bestaande, door economische ontwikkelingen veroorzaakte risico van waardeschommelingen van de grond en daarmee verbonden objecten.3 Zodra duidelijk is dat het voornemen niet gerealiseerd zal worden, kan de overheid de aangekochte eigendommen weer doorverkopen zonder dat onzekerheid over het toekomstige lot van de eigendommen daarbij een belemmerende en waardedrukkende factor is. De overheid heeft dan door de onteigening alleen rente betaald of gederfd.4 Indien uiteindelijk besloten wordt het voornemen wel te realiseren, heeft de overheid belang bij de grond en daarmee verbonden objecten. Die heeft zij dan immers nodig om de werken, activiteiten en/of de van het bestaande gebruik afwijkende bestemming te realiseren en dan had zij die eigendommen ook zonder het recht op onteigening later sowieso moeten onteigenen (of minnelijk aankopen). In dit geval lijdt de overheid op de gederfde of betaalde rente na geen nadeel van een recht op onteigening.

De vraag is vervolgens onder welke voorwaarden een recht op onteigening moet ontstaan.5 Het zal, gezien ook het voorgaande, immers duidelijk zijn dat de financiën van de overheid het niet toelaten dat elke eigenaar die geraakt wordt door een voornemen tot het tot stand brengen van werken, activiteiten en/of een van het bestaande gebruik afwijkende bestemming de overheid kan dwingen zijn eigendom te onteigenen.

Een eerste voorwaarde voor het activeren van het recht op onteigening zou moeten zijn dat de eigenaar gedurende enige tijd na het (vormvrije) publiceren van het voornemen (in bijvoorbeeld een structuurvisie) zonder succes heeft getracht zijn eigendom in het commerciële verkeer te verkopen.6 Het lijkt mij redelijk deze tijd op twee jaar te stellen.7 Dat is een tijd waarin eigendommen normaal gesproken in het vrije commerciële verkeer verkocht kunnen worden. Het is bovendien een tijd die – acute situaties daargelaten – voor de eigenaar te overzien zal zijn. Een tweede voorwaarde zou moeten zijn dat die verkoop niet is gelukt tegen een prijs die gelijk is aan de marktwaarde.8 Bij de bepaling van deze marktwaarde dient het waardedrukkende voornemen uiteraard weggedacht te worden. De ratio van deze tweede voorwaarde is dat zij voorkomt dat de eigendommen niet verkocht worden, doordat de eigenaar een te hoge prijs vraagt.9 De derde en laatste voorwaarde zou moeten zijn dat causaal verband bestaat tussen het gepubliceerde voornemen en het mislukken van de poging om de eigendommen binnen twee jaar (na de publicatie) te verkopen tegen de marktwaarde. Indien het echter mislukt is om de grond en daarmee verbonden objecten binnen twee jaar (na de publicatie van het voornemen) te verkopen tegen de marktwaarde, geldt mijns inziens dat een rechtsvermoeden bestaat dat dat mislukken het gevolg is van het voornemen.10 Het is dan aan de overheid om eventueel te stellen en te bewijzen dat dat vermoeden vanwege bijzondere omstandigheden in het concrete geval niet opgaat. Hierbij zou bijvoorbeeld gedacht kunnen worden aan het geval dat de overheid stelt en bewijst dat het mislukken van de verkoop het gevolg is van een ernstige crisis op de markt van gronden en daarmee verbonden objecten.

Om het voorgaande abstracte betoog enigszins te concretiseren zal ik een voorbeeld geven.

In bepaalde gevallen kan het voor de overheid, achteraf bezien, voordeliger zijn om een schadevergoeding toe te kennen in plaats van tot onteigening over te gaan. In het voorbeeld hierboven was dat bijvoorbeeld het geval geweest, indien het voornemen tot verbreding van de rivier de marktwaarde had doen dalen van € 300.000 naar € 280.000. Eigenaar X had de grond dan op de markt voor € 280.000 kunnen verkopen. Onteigening kost de overheid, zoals in het voorbeeld bleek, € 27.818,10 aan misgelopen rentebijschrijvingen. Dat betekent dat de overheid, achteraf bezien, beter het verkoopverlies van (€ 300.000 – € 280.000 =) € 20.000 had kunnen vergoeden aan eigenaar X. Dan had de overheid immers geen verlies (kosten) van € 27.818,10 gehad, maar van slechts € 20.000. Het staat de overheid vrij te kiezen voor het betalen van € 20.000 in plaats van voor onteigening. De overheid zal een inschatting moeten maken welke optie, onteigening of betaling van schadevergoeding, uiteindelijk het voordeligst zal zijn. Dat zal niet altijd gemakkelijk zijn, maar zij is meer dan wie dan ook in staat die inschatting te maken. Zij heeft de besluitvorming immers zelf in de hand.13

Uit het voorbeeld blijkt tot slot dat bij het recht op onteigening of schadevergoeding, zoals hier voorgesteld, geen discussie ontstaat over de vraag wanneer een (beleids)voornemen voldoende concreet is om als grondslag voor de onteigening of schadevergoeding te fungeren. Indien tussen het gepubliceerde voornemen en het mislukken van de poging om de eigendommen binnen twee jaar (na de publicatie) te verkopen tegen de marktwaarde causaal verband bestaat, is het recht op onteigening of schadevergoeding immers gegeven.